II SA/Po 328/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz /spr./ Sędziowie Sędzia NSA Stanisław Małek Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant masz. Maria Kasztelan po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2006 r. przy udziale sprawy ze skargi Prokuratora Apelacyjnego w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ St.Małek /-/ W.Batorowicz /-/ A.Łaskarzewska Pismem z dnia [...]r. T.W. i G.B. wnieśli o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu domów jednorodzinnych w rejonie ulic [...]–[...]–[...]. Prezydent Miasta kolejnymi decyzjami tj. z dnia [...]r. znak [...] nr [...], z dnia [...]r. znak [...] nr [...] uchylonymi przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji opisanej we wniosku. Po kolejnym uchyleniu decyzji przez SKO wnioskodawcy pismem z dnia [...]r wnieśli o zmianę ich wcześniejszego wniosku poprzez ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych, do czterech mieszkań o charakterze willi miejskich dostosowanych gabarytem i stylem architektury do budynków "[...]", zmianę w pkt. IVa – rodzaj i ilość budynków – 17 budynków mieszkalnych do 4 mieszkań w budynku i zmianę załącznika graficznego przedstawiającego koncepcję zagospodarowania terenu wynikającą z dostosowania do istniejących granic własności. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...]r. znak [...] nr [...] na podstawie art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 60 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodrowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) i na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 200r Nr. 9, poz. 1071 ze zm. – dalej kpa) ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu 17 budynków mieszkalnych (do czterech mieszkań) o charakterze willi miejskich, przewidzianych do realizacji na terenie nieruchomości położonych w P. w rejonie ulic [...]–[...]–[...] (obręb G., ark. [...], działki o nr geod. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]). Uzasadniając organ wskazał, że analiza terenów sąsiednich oraz analiza obszaru poszerzonego o teren zabudowy po północnej stronie Parku uniemożliwia wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem, ponieważ nie zachodzi przesłanka wskazana w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. brak jest możliwości ustalenia warunków zabudowy na zasadnie "dobrego sąsiedztwa". Przedłożona koncepcja zagospodarowania terenu obejmuje zespół 17 budynków do 4 lokali mieszkalnych (również budynków wielorodzinnych) wraz z drogami wewnętrznymi, co nie stanowi kontynuacji funkcji występującej w obszarze analizowanym, gdzie znajduje się zabudowa jednorodzinna. Określenie przyjęte w zmienionym wniosku "do 4 lokali mieszkalnych" nie określa jednoznacznie, czy jest to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, wielorodzinna czy mieszana. W analizowanym obszarze nie występuje działka zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W ocenie organu inwestor winien dokonać podziału nieruchomości tak, aby móc uzyskać decyzję ustalającą warunki zabudowy. W przewidzianym ustawą terminie T.W. i G.B. wnieśli odwołanie od decyzji z dnia [...]r. zarzucając jej naruszenie art. 6,7 i 8 kpa, oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zażądano uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenia co do istoty sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]r. nr [...] na posiedzeniu niejawnym uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i ustaliło warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu 17 budynków mieszkalnych (do czterech mieszkań) o charakterze willi miejskich, przewidzianej do realizacji na terenie nieruchomości położonej w P. w rejonie ulic [...]–[...]–[...]. Na powyższą decyzję skargę wniósł Prokurator Apelacyjny. Działając na podstawie art. 54 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]r nr [...] uwzględniło w całości skargę Prokuratora i uchyliło swoją decyzję z [...]r. Kolejną decyzją z dnia [...]r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponownie uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i ustaliło warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu 17 budynków mieszkalnych (do czterech mieszkań) o charakterze willi miejskich, przewidzianej do realizacji na terenie nieruchomości położonej w P. w rejonie ulicy [...]–[...]–[...]–[...]. Uzasadniając organ odwoławczy wskazał że organ I instancji w związku ze zmianą przez wnioskodawców w dniu [...]r wniosku nie dokonał wymaganych prawem (art.53 ust. 3 – 5 w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) uzgodnień. Stwierdzając, że ponowne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie jej do ponownego rozpoznania, spowodowałoby niepotrzebne wydłużenie postępowania, organ uzupełnił materiał dowodowy i ustalił warunki zabudowy. Skargę do sądu administracyjnego wniósł Prokurator Apelacyjny w P., Decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. zarzucono: 1. naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu poprzez pozbawienie prokuratora prawa udziału w tym postępowaniu, pozbawienie prawa udziału w postępowaniu stron postępowania, które brały udział w postępowaniu przed organem I instancji, 2. naruszenie art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że w drodze jednej decyzji może nastąpić zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie wielu obiektów, gdy przepis dotyczy obiektu budowlanego, 3. naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przyjmując, że sposób zabudowy sąsiedniej działki pozwala na określenie wymagań dla nowej zabudowy, 4. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 3 poprzez uznanie, że uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia. 5. naruszenie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588): - sprzeczność załącznika graficznego nr 1 do decyzji SKO z zapisem warunków zabudowy dotyczącym wielkości działek, - załącznika nr 2 analizy, który nie jest zgodny z załącznikiem graficznym do decyzji SKO, - podwyższenie procentów zabudowy działek w stosunku do projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego z 25% na 30 % oraz obniżenie minimalnego procentu zieleni z 50% na 40% 6. sprzeczność decyzji z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P., dopuszczającego na tym terenie budownictwo jednorodzinne. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając organ II instancji wyjaśnił, że prokurator nie był informowany pisemnie o przebiegu postępowania, ale sam, pomimo zgłoszenia swojego akcesu do postępowania nie przejawiał nim zainteresowania. W ocenie organu, Prokuratora nie pozbawiono prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Nadto odniesiono się do zarzutów podniesionych w skardze, uzasadniając przyjęte przez organ stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga Prokuratora Apelacyjnego jest uzasadniona. Zasadny jest wymieniony na pierwszym miejscu zarzut naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, polegający na naruszeniu art. 10 § 1 kpa. Prokurator zgłosił udział w sprawie na podstawie 183 § 1 kpa i wniósł w dniu [...] skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...]. Skargę tę SKO decyzją z dnia [...] uwzględniło w całości. Zgodnie z art 188 kpa Prokuratorowi służyły więc prawa strony w dalej toczącym się postępowaniu. Mimo tego organ odwoławczy nie zawiadomił Prokuratora o prowadzonych czynnościach, a przed wydaniem decyzji nie umożliwił mu wypowiedzenia się co do zgromadzonych materiałów i zgłoszonych żądań. Sąd przyjmuje, że niezastosowanie przez organ odwoławczy trybu określonego w art. 10 § 1 in fine kpa nie jest wystarczającą podstawą do wznowienia postępowania, wymienioną w art. 145 §1 pkt. 4 kpa. Uchybienie takie jest natomiast naruszeniem przepisów postępowania, które może prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § pkt 1 lit. c, jeżeli takie naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy ( por. wydaną na tle stosowania art. 200 § 1 Ordynacji podatkowej uchwałę 7 sędziów NSA z 25 IV 2005 sygn. PPS 6/04 ONA i WSA 2005/4/66). Organ odwoławczy w uzasadnieniu swej decyzji wymienia istotne dla rozstrzygnięcia czynności przeprowadzane w trakcie rozpatrywania odwołania po uchyleniu wcześniejszej własnej decyzji skutkiem skargi Prokuratora. Jak z tego i z analizy akt wynika, w tej fazie postępowania zlecono dokonanie analizy funkcji i celu zabudowy terenu, uzyskano od inwestora nowe dane dotyczące planowanej inwestycji i uzyskano szereg uzgodnień w formie postanowień. Zatem w toku toczącego się z udziałem Prokuratora postępowania odwoławczego zebrano materiał dowodowy stanowiący zasadniczą podstawę rozstrzygnięcia. Dlatego uchybienie wymogowi z art. 10 § 1 kpa mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Prokurator nie miał możliwości ustosunkowania się do przeprowadzanych dowodów i innych materiałów, oraz przedstawienia swojego stanowiska, co mógł uczynić dopiero w skardze do Sądu. Przedstawione uchybienie jest dostateczną podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2006r. sygn. akt II SK 831/05, opubl. ONSA Nr 6/06, poz. 157). Nie można też odmówić zasadności zarzutowi, że organ odwoławczy pozbawił możliwości udziału w postępowaniu podmiotom, którym przysługiwał przymiot stron postępowania. Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie i literaturze poglądem, właściciele działek sąsiednich w stosunku do terenu objętego zamiarem inwestycyjnym są stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, o ile wykażą interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa (por. uchwałę 7 sędziów NSA z 28 V 2001 sygn. OSP 1/01 ONSA z 2001r nr 4) W tej sytuacji nie do przyjęcia jest stanowisko sprowadzające się do automatycznego wyłączenia z postępowania właścicieli sąsiednich nieruchomości i przyjęcia, że nie przysługiwał im przymiot stron. Charakter planowanej zabudowy wskazuje wręcz na możliwość oddziaływania na sąsiednie nieruchomości. Aczkolwiek Prokurator nie sformułował wprost zarzutu w tym względzie, w uzasadnieniu skargi słusznie zwrócił uwagę na naruszenie zasad tzw. dobrego sąsiedztwa. Z treści art. 61 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 IV 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) wynika, że jednym z warunków dopuszczalności zagospodarowania terenu jest to, że co najmniej jedna działka która ma dostęp do tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowań oraz innych warunków wykorzystywania terenu. Według § 3 ust 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 VIII 2003r w sprawie sposobu ustalania wymogów dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164 poz. 1588), właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Stosownie do § 3 ust. 2 tego rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniej jednak niż 50 m. Porównując przedstawione wymogi z ustaleniami organu odwoławczego, treścią opracowanej analizy, funkcjami i cechami zabudowy i zagospodarowania terenu, Sąd stwierdza, że czynności oraz ustalenia organu odwoławczego nie pozwalały na przyjęcie, że zachowano zasady "dobrego sąsiedztwa". Przeprowadzona analiza nie odnosi się do porównań z funkcjami, parametrami, cechami i wskaźnikami dotyczącymi działek sąsiednich, dostępnych z tej samej drogi publicznej. Taką drogą publiczną według treści analizy i ustaleń organu może być wyłącznie ul. [...]. Tymczasem w treści analizy wręcz wyłączono możliwość przeprowadzenia porównań z sytuacją dotyczącą działek położonych przy tej ulicy. Dalsze zastrzeżenia dotyczą kwestii granic analizowanego obszaru. Stanowisko SKO jest trafne tylko o tyle, o ile sprowadza się do uznania, że przepisy prawa nie określają maksymalnej rozległości analizowanego terenu. W art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca odwołał się do pojęcia działki sąsiedniej. Pojęcie to nie powinno być rozumiane jako zawężone do działki graniczącej z terenem inwestycji. Nie mniej za działki sąsiednie mogą być uznane jedynie te, które położone są w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określać dla każdego przypadku oddzielnie. Całość taka nie może być zbyt rozległa. Ustawodawca, używając pojęcia "sąsiadująca" narzuca pewną bliskość (por. ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz pod red. J. Niewadomskiego, Warszawa 2005 str. 494-495). Zebrane w sprawie dokumenty w szczególności mapy i treść analizy wskazują, że porównań dokonano w odniesieniu do zabudowy odległej o około 200m oddzielonej parkiem i znajdującym się w nim stawem. Organ odwoławczy, opowiadając się za kontynuacją tak oddzielonej zabudowy powołuje się na projekty zabudowy z okresu zaboru pruskiego oraz, przygotowane w fazie projektowej, rozwiązanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wynika stąd że rozstrzygnięcie uzasadnione zostało przesłankami nie wynikającymi z zasad "dobrego sąsiedztwa" tj. wynikającymi z kontynuacji istniejącej zabudowy, lecz przesłankami natury celowościowej względnie urbanistycznej, właściwymi dla zagospodarowania znacznych obszarów zabudowy miejskiej. Wobec powyższego sąd uznaje, że organ odwoławczy w opisanym zakresie, zastąpił w istocie w sposób niedopuszczalny organy właściwe do przygotowania i uchwalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Uznać również należało za zasadny zarzut naruszenia art. 59 ust. 1 i 61 ust 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie oznacza to jednak, by w ocenie sądu, wykluczona była możliwość objęcia jedną decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania więcej niż jedną działkę przeznaczoną pod zabudowę więcej niż jednym obiektem budowlanym. Z treści art. 59 § 1 ust 1 i 61 ust. 1 pkt 2 ustawy wynika, że dopuszczalność ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zależna jest między innymi od tego, czy budowa wymienionego w liczbie pojedynczej obiektu budowlanego łączy się z dostępnością do drogi publicznej. Pojęcie obiektu budowlanego odpowiada pojęciu stosowanemu w Prawie budowlanym (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz J. Niewiadomskiego, str. 489). Jak z tego wynika, materialnoprawną przesłanką ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest dostępność do drogi publicznej odnoszona do każdego pojedynczego obiektu. W art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 VII 1994 Prawo budowlane ( Dz. U. z 2003r .nr 2007 poz. 2016 ze zm.) wymieniono jako obiekt budowlany budynek, budowlę i obiekt małej architektury. Brak więc podstaw do przyjęcia, że obiektem budowlanym jest zespół budynków. Takiej interpretacji nie stoi na przeszkodzie treść art. 33 ust. 1. Prawa budowlanego, w którym mowa o zamierzeniu budowlanym, obejmującym więcej niż jeden obiekt. Na tle tych przepisów Sąd doszedł do wniosku, że nie ma przeszkód, by ustalić warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia obejmującego roboty budowlane polegające na wzniesieniu więcej niż jednego obiektu w drodze aktu wyodrębnionego pod względem techniki orzekania jako jedna decyzja. Dopuszczalność wydania takiej decyzji uzależniona jest jednak od tego, czy działki, na których mają być wzniesione i traktowane oddzielnie obiekty budowlane, mają zapewniony dostęp do drogi publicznej. W niniejszej sprawie, wymienione przesłanki o charakterze materialnoprawnym spełnione zostały jedynie do jednej działki przyległej do ul. [...]. Brak natomiast jak dotąd wytyczonych (wyodrębnionych w drodze podziałów) dróg wewnętrznych. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przewidywana w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym dostępność do drogi publicznej, pod czym rozumieć należy zarówno dostęp bezpośredni albo dostęp przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (art. 2 pkt 14 cyt. ustawy), dotyczy dostępności istniejącej w chwili wydania decyzji, a zatem drogi wewnętrzne podobnie jak droga publiczna musza istnieć a nie być jedynie planowane. Projektowane na większości działek (za wyjątkiem jednej) obiekty nie mają dostępu do drogi publicznej – ul. [...], gdyż drogi wewnętrzne są jedynie planowane i obecnie nie istnieją. Przedstawione zarzuty wskazują, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a.). Sąd uznaje, że przedwczesne i zbędne byłoby rozstrzyganie co do dalszych zarzutów dotyczących szczegółowych zagadnień. Waga przedstawionych uchybień była tego rodzaju, że dalece wątpliwą staje się dopuszczalność ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w określony przez wnioskodawców sposób. Stąd też wątpliwe jest również, czy zajdzie konieczność wypowiadania się co do dalszych podniesionych w skardze kwestii. Z powyższych powodów uchylono zaskarżona decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 152 p.p.s.a. zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ St.Małek /-/ W.Batorowicz /-/ A.Łaskarzewska