I OSK 770/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie Sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) Sędzia NSA Jolanta Sikorska Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. F., Z. R. i J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 listopada 2006r. sygn. akt II SA/Kr 1033/03 w sprawie ze skargi A. G. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 29 listopada 2006 r. uwzględniając skargę A. G., uchylił decyzję Wojewody M. z dnia [...], w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił ustalenia organów, treść wydanych decyzji oraz własną ocenę ich legalności stwierdzając co następuje: Wnioskiem z dnia 30 lipca 1997 r. M. F. wystąpiła o zwrot działek nr [...] i [...], położonych w Obr. 54 jedn. ewid. N. H. m. K. w granicach parcel I kat. [...], I kat. [...] i I kat. [...] b. gm. kat. Ł. W dniu 10 września 1998 r. do powyższego wniosku przyłączyły się Z. R. i J. S. Wnioskodawczynie są spadkobiercami poprzedniego właściciela wywłaszczonej nieruchomości – T. R., który sprzedał je Skarbowi Państwa – K. Przedsiębiorstwu Robót Drogowych w dniu [...] listopada 1975 r., w związku z budową zaplecza administracyjno-socjalnego dla wymienionego wyżej przedsiębiorstwa. Zgodnie z dokumentacją geodezyjną zgromadzoną w sprawie, byłe parcele I kat. [...], I kat. [...]i I kat. [...] b. gm. kat. Ł. odpowiadają działkom nr [...] o pow. 0,3458 ha i nr [...] o opow. 0,0163 ha oraz części działki nr [...] położonym w Obr. 54 jedn. ewid. N. H. m. K. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ pierwszej instancji uznał, że w trybie art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zachodzą podstawy do zwrotu działki nr [...] z uwagi na fakt, iż przedmiot żądania zwrotu nie został zagospodarowany zgodnie z celem wywłaszczenia. Plan realizacyjny planowanej inwestycji przewidywał bowiem na aktualnej działce nr [...] realizację typowego pawilonu hotelowego na 80 osób, budynku biurowego, adaptowanego z typowego pawilonu hotelowego, magazynu głównego oraz boiska do siatkówki. Aktualny stan zagospodarowania tej działki wskazuje, iż w terenie znajduje się fragment baraku murowanego, pokrytego blachą z bramami stalowymi stanowiącymi wjazd do stanowisk służących do naprawy i lakiernictwa samochodów oraz budynek murowany, stanowiący biuro oraz magazyn. W pozostałej części działka stanowi plac postojowy dla samochodów oraz budynek dydaktyczno-szkoleniowy pokryty blachą. W dalszej części działki znajduje się wolnostojący garaż blaszany, fragment placu manewrowego służącego do nauki jazdy oraz stalowe ogrodzenie z dwuskrzydłową bramą wjazdową. Porównując aktualne zagospodarowanie działki nr [...] z planem realizacyjnym oraz biorąc pod uwagę fakt, iż prowadzona jest na niej działalność o charakterze komercyjnym, Prezydent Miasta K. uznał, że inwestycja w postaci zaplecza administracyjno-socjalnego nie została zrealizowana przez K. Przedsiębiorstwo Robót Drogowych. W związku z powyższym, na podstawie art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, organ pierwszej instancji przyjął, iż nie został zrealizowany cel wywłaszczenia i decyzją z [...] orzekł o zwrocie działki nr [...] o pow. 0,34458 ha, położonej w obrębie 54 jedn. ewid. N. H. m. K. obj. KW [...] na rzecz Z. R., M. F. i J. S. oraz umorzył postępowanie w sprawie o zwrot dz. nr [...] i część dz. nr [...] z uwagi na ograniczenie żądania tylko do dz. nr [...]. Organ dokonał waloryzacji wypłaconego z tytułu uwłaszczenia odszkodowania, orzekł o jego zwrocie oraz poinformował, że prawo zarządu Przedsiębiorstwa [...] w W., ustanowione na działce nr [...] wygaśnie z dniem, w którym decyzja o zwrocie stanie się ostateczna. Od decyzji tej odwołanie wniósł A. G., prowadzący działalność pod nazwą "Przedsiębiorstwo [...]" i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w celu prawidłowego ustalenia okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. Odwołujący zarzucił przyjęcie przez organ pierwszej instancji błędnego rozumowania przy wydawaniu decyzji, a w szczególności dokonanie porównania planu realizacyjnego z 1974 r. z obecnym stanem faktycznym. Ponadto odwołujący kwestionuje wartość ustalonego w decyzji odszkodowania oraz wskazuje, iż kwota stanowiąca wartość poczynionych na nieruchomości nakładów winna zostać zwrócona skarżącemu. Ponadto odwołujący twierdzi, że rozłożenie kwoty odszkodowania na raty pozbawione jest uzasadnienia. Wojewoda M. decyzją z dnia [...] umorzył postępowanie odwoławcze, przyjmując iż A. G. nie przysługuje przymiot strony. Organ powołał się na art. 127 § 1 k.p.a., który uprawnia do złożenia odwołania tylko stronę, a więc podmiot, który w rozumieniu art. 28 k.p.a. ma interes prawny lub sprawa dotyczy jego obowiązku, albo gdy żąda od organu czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Organ powołał się na poglądy doktryny, zgodnie z którymi uprawnienie do złożenia odwołania przysługuje także podmiotowi niebędącemu stroną, którego interes prawny w obaleniu decyzji organu pierwszej instancji wynika z faktu skierowania do niego – jak do strony – tej decyzji. Dla skutecznego wniesienia odwołania wystarczające jest bowiem przyjęcie tzw. subiektywnej koncepcji legitymacji procesowej strony, skuteczne jest zatem odwołanie wniesione na podstawie przekonania podmiotu, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jego praw i obowiązków. Twierdzenie takie poddawane jest weryfikacji przez organ odwoławczy na podstawie zasad przewidzianych dla postępowania odwoławczego. Jeżeli nie zostanie ono pozytywnie zweryfikowane, to organ drugiej instancji obowiązany jest wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego. Wojewoda M. przeprowadził postępowanie wyjaśniające zmierzające do zbadania, czy odwołujący się A. G. spełnia podane wyżej warunki i ustalił w wyniku tego, że uprawnienia odwołującego wynikają jedynie z tego, że Prezydent Miasta K. skierował do niego decyzję jak do strony. Zdaniem Wojewody, w świetle przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w sprawie zwrotu nieruchomości, prowadzonej na podstawie art. 136 i następnych, odwołującemu nie przysługuje przymiot strony. Stronami w tej sprawie są z jednej strony poprzedni właściciel nieruchomości lub jego spadkobierca, a z drugiej – aktualny w momencie orzekania o jej zwrocie – właściciel. Organ powołując się na orzecznictwo NSA i literaturę przyjmuje, że uprawnienia strony w takim postępowaniu przysługują również podmiotom, którym do nieruchomości wywłaszczonej przysługuje prawo użytkowania wieczystego oraz – w związku z postanowieniami art. 138 ustawy o gospodarce nieruchomościami – zarządca nieruchomości, użytkownik, najemca, dzierżawca oraz osoba korzystająca z nieruchomości na podstawie umowy użyczenia (wyrok NSA z 21 listopada 2002 r. sygn. akt II SA/Kr 1498/00 niepubl.). Z wpisów w księdze wieczystej nr [...] wynika, że działka nr [...] obr. 54 jedn. ewid. N. H. m. K. stanowi własność Skarbu Państwa. Dział II tej księgi zawiera ponadto wpis dotyczący podmiotu, któremu przysługiwało prawo zarządu tej nieruchomości, tj. przedsiębiorstwo państwowe o nazwie "Przedsiębiorstwo [...]" w W. Stosownie do umowy sprzedaży z dnia 16 sierpnia 2001 r.(akt notarialny Rep. Nr [...]) powołane przedsiębiorstwo sprzedane zostało w trybie prywatyzacji bezpośredniej A. G., prowadzącemu prywatną działalność gospodarczą pod nazwą "przedsiębiorstwo [...] "[...]". Z treści tej umowy nie wynika jednak – zdaniem Wojewody – by na odwołującego nastąpiło przejście któregoś ze wskazanych wyżej praw rzeczowych lub obligacyjnych do działki nr [...] obr. 54 jedn. ewid. N. H. m. K., pozwalających uznać go za stronę przedmiotowego postępowania. W szczególności nie można uznać, iż A. G. lub przedsiębiorstwu, które prowadzi odwołujący przysługuje prawo zarządu do przedmiotowej działki. Prawo to może bowiem przysługiwać wyłącznie jednostkom organizacyjnym państwowym lub komunalnym. Nie stanowi również o prawie podmiotowym A. G. skierowanie do niego decyzji, ani fakt posiadania nieruchomości, na którą odwołujący się – poczynił nakłady. W skardze na powyższą decyzję A. G. wniósł o jej uchylenie i podniósł, iż decyzja nie jest zgodna z prawem. Skarżący stwierdził, iż nabycie przedsiębiorstwa zgodnie z art. 551 k.c. przez kupującego obejmuje wszelkie zobowiązania i wierzytelności poprzedniej jednostki. W przedmiotowej sprawie dotyczy to wszelkich praw i roszczeń, związanych z działalnością byłego przedsiębiorstwa państwowego na działce nr [...], w tym praw do rozliczeń i zwrotu poczynionych nakładów. Zdaniem skarżącego, jego interes prawny w niniejszym postępowaniu administracyjnym wynika z ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdzie ustawodawca dał skarżącemu prawną możliwość żądania zwrotu poczynionych nakładów na przedmiotową nieruchomość. Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę powyższą uwzględnił. Sąd stwierdził, że umowa sprzedaży z 16 sierpnia 2001 r.(rep. nr [...]), na podstawie której sprzedano A. G. przedsiębiorstwo nie jest kompletna. W aktach znajduje się umowa, z treści której wynika, że wprowadzone zostały do niej załączniki, które stanowią jej integralna część, a nie znajdują się one w aktach sprawy. Organy administracji rozpoznając niniejszą sprawę poczyniły ustalenia bez analizy istotnego w sprawie dokumentu, koniecznego dla wyjaśnienia, czy na skarżącego przeszło prawo rzeczowe lub obligacyjne do działki nr [...] oraz czy skarżący posiada prawo do budynków znajdujących się na tej działce. Wobec braku załączników ww. umowy, organ drugiej instancji bezpodstawnie stwierdził, iż z treści przedmiotowej umowy nie wynika, by na odwołującego nastąpiło przejście któregoś z praw rzeczowych lub obligacyjnych do działki nr [...], pozwalających uznać go za stronę postępowania administracyjnego. Powyższe braki w zgromadzonym materiale dowodowym, uniemożliwiły wydanie rozstrzygnięcia po wszechstronnym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego. Ponadto Sąd uznał, iż organ odwoławczy nie odniósł się do twierdzeń skarżącego, powołującego się na nabycie przedsiębiorstwa na podstawie art. 5 § 1 k.c. obejmującego wszelkie zobowiązania i wierzytelności poprzedniej jednostki – w tym prawa zarządu. Przytaczając treść art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a., nakładających na organy obowiązek zgromadzenia i rozpatrzenia całego materiału dowodowego Sąd stwierdził, iż organ administracji nie wyjaśnił okoliczności stanu faktycznego, pozwalających na wydanie rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, bowiem nie dysponował wyczerpującym i pełnym materiałem dowodowym. Występowanie tak istotnych braków w zgromadzonym materiale dowodowym stanowi uchybienie przepisowi art. 77 § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i jest podstawą dla uwzględnienia skargi. Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zw. dalej ustawą P.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły M. F., Z. R. i J. S., reprezentowane przez adw. A. P. i zarzuciły naruszenie przepisów postępowania w szczególności art. 77 § 1 i § 4 k.p.a. mający wpływ na wynik sprawy poprzez przyjęcie, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy jest w znacznym stopniu niekompletny, a w konsekwencji nie pozwala na wydanie rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, jakkolwiek rozstrzygnięcia takiego należało dokonać w oparciu o wykładnię obowiązujących przepisów prawa, na co nie ma i nie będzie miało wpływu zgromadzenie dodatkowych dowodów. Skarga kasacyjna domaga się zmiany orzeczenia przez nieuwzględnienie złożonego przez A. G. odwołania od decyzji Wojewody z [...], w przedmiocie umorzenia postępowania i utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej za trafne uważa się stanowisko Wojewody, który nie uznał A. G. za stronę postępowania. Zgodnie z art. 18, 43-50 ustawy o gospodarce nieruchomościami, trwały zarząd przysługuje wyłącznie państwowym i samorządowym jednostkom organizacyjnym. Taki wniosek wynika wprost z art. 18 powołanej ustawy "nieruchomości mogą być oddawane jednostkom organizacyjnym w trwały zarząd, najem i dzierżawę oraz użyczane na cele związane z ich działalnością", jak również art. 43 ust.1 w myśl którego "trwały zarząd jest formą prawną władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną" (w rozumieniu art. 4 pkt 10). Z woli ustawodawcy, taka jest treść przepisów i nie ma nawet potrzeby dokonywania ich wykładni. Zdaniem wnoszących skargę kasacyjną, A. G. zawierając w dniu 16 sierpnia 2001 r. umowę kupna-sprzedaży Przedsiębiorstwa [...] w W. nie mógł nabyć jakichkolwiek uprawnień związanych z nieruchomością nr [...] z uwagi na fakt, iż w chwili zawarcia umowy trwały zarząd przysługujący prywatyzowanemu przedsiębiorstwu z mocy prawa wygasł i nie mógł on przejść na nabywcę – czyli Przedsiębiorstwo [...] "[...]" stanowiące własność A. G. Tym samym A. G. nie miał, gdyż – z uwagi na obowiązujące przepisy – nie mógł mieć interesu prawnego pozwalającego mu skutecznie skarżyć decyzję Wojewody M. Pozostaje to w ścisłym związku z treścią wyroku WSA, bowiem obligatoryjność wygaśnięcia trwałego zarządu w chwili nabycia przedsiębiorstwa przez A. G. powoduje, iż bez względu na zebrany w sprawie materiał dowodowy, organ wydając decyzję nie może rozstrzygać w inny sposób. Dlatego też, do takiej oceny wystarczająca jest sama umowa sprzedaży z dnia 16 sierpnia 2001 r. (Rep. nr [...]), na podstawie której doszło do sprzedaży przedsiębiorstwa państwowego A. G. Brak ewentualnych załączników, aczkolwiek stanowiących w istocie integralną część umowy, nie może rzutować na treść rozstrzygnięcia. Nawet gdyby przyjąć za uzasadnione twierdzenie skarżącego, że na nabywcę przechodzą wszelkie rzeczowe i obligacyjne uprawnienia przysługujące przedsiębiorstwu państwowemu, to takie zobowiązania byłyby nieważne, w odniesieniu do zarządu. Pominięcie wskazanych dowodów nie stoi w sprzeczności z art.7 k.p.a. i wyrażoną w nim zasadą prawdy obiektywnej. Decyzji Wojewody nie można traktować jako wydanej na podstawie dowolnych ustaleń faktycznych, bowiem jakiekolwiek dalsze wnioski dowodowe, zmierzające do uzupełnienia materiału dowodowego, nie doprowadzą do wydania innej decyzji, a przedłużą jedynie postępowanie. Dołączenie załączników do umowy nie doprowadzi do innej niż wyrażona w decyzji ostatecznej konkluzji, w szczególności do stwierdzenia, iż prywatne przedsiębiorstwo A. G. uzyskało trwały zarząd. Skoro kolejne dowody nie mogły zmienić ustaleń leżących u podstaw rozstrzygnięcia i w żaden sposób wpłynąć na jego treść – to zarzut ich nieprzeprowadzenia jest w ocenie autora skargi kasacyjnej nieuzasadniony. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. G. wniósł o jej oddalenie, opowiadając się za trafnością stanowiska zajętego w zaskarżonym wyroku. Z załączników, których brak zarzucił Sąd bezspornie wynika, iż na rzecz nabywcy, przeszły wszelkie rzeczowe i obligacyjne uprawnienia, przysługujące przedsiębiorstwu państwowemu, w szczególności budynki i budowle znajdujące się na działce [...], będącej w trwałym zarządzie Przedsiębiorstwa [...] "[...]". Bezspornym zaś jest, że na działce nr [...] o pow. 0, 3458 ha, położonej w Obr. 54, jedn. ewid N. H. m. K., objętej księgą wieczystą [...], znajdują się: blaszane garaże, część budynku murowanego (pozostała część znajduje się na sąsiedniej działce o nr [...]) pokrytego blachą z bramami stalowymi, stanowiącymi wjazd do stanowisk służących do naprawy i lakierowania samochodów, budynek murowany stanowiący biuro i magazyn pokryty blachą. Wymienione budynki jak również budowle, tj. ogrodzenie terenu oraz asfaltowa droga dojazdowa, utwardzenie asfaltem całej działki, stanowiły własność Przedsiębiorstwa [...] "[...]". Zgodnie z § 6 ust. 3 umowy sprzedaży "Kupujący wstępuje we wszelkie prawa i obowiązki przedsiębiorstwa bez względu na charakter stosunku prawnego, z którego te prawa i obowiązki wynikają". Stąd też zwrot nakładów powinien nastąpić na rzecz skarżącego A. G., sukcesora PPPTBD "[...]", a nie na rzecz Skarbu Państwa. W takiej też sytuacji bezspornym jest, iż skarżący jest stroną tego postępowania bo niewątpliwie wykazał interes prawny w toczącym się postępowaniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zarzutu naruszenia art. 77 § 1 i 4 k.p.a. (oraz wynikającego z uzasadnienia skargi zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a.) nie można uznać za uzasadniony. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a.). Związanie Sądu odwoławczego granicami skargi wymaga prawidłowego wyboru podstawy zaskarżenia, sformułowania zarzutu i jego uzasadnienia, co zapewnia skuteczność tego środka zaskarżenia, a czemu służy wprowadzony w art. 175 § 1 ustawy P.p.s.a. przymus adwokacko-radcowski przy jej sporządzeniu. Skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, które przy rozpoznawaniu skarg i orzekania w tych sprawach stosują przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy podstawie z art. 174 pkt 2 ustawy P.p.s.a. należy więc powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym uchybił Sąd Wojewódzki, wskazać na czym ono polegało, powołując związane z tym przepisy procedury administracyjnej mające zastosowanie, uzasadnić ich naruszenie, a nadto wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oparcie skargi kasacyjnej na zarzucie naruszenia przepisów art. 7 i 77 § 1 i 4 k.p.a., których Wojewódzki Sad Administracyjny bezpośrednio nie stosował, a jedynie oceniał ich stosowanie przez organy, nie czyni zadość wymaganiom jakim powinna odpowiadać prawidłowo sporządzona skarga. Wadliwie sformułowano także wniosek skargi kasacyjnej, w którym domagano się zmiany orzeczenia przez nieuwzględnienie odwołania A G. i utrzymania zaskarżonej decyzji w mocy. Tymczasem przy zarzucie naruszenia przepisów postępowania, w myśl art. 185 § 1 ustawy P.p.s.a. uprawniony jest wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Sporządzone uzasadnienie, w którym autor skargi kasacyjnej powołuje przepisy prawa materialnego – art. 18, 43-50 ustawy o gospodarce nieruchomościami wywodząc na ich podstawie, że nastąpiło wygaśnięcie zarządu – nie odpowiada przyjętej (chociaż wykazanej w sposób niepełny) podstawie kasacyjnej. Wyciągnięte z takich przesłanek wnioski, nie podważają w sposób dostateczny zaskarżonego wyroku. Oceniając zaskarżony wyrok w aspekcie postawionych zarzutów należy stwierdzić, iż zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał przeprowadzone postępowanie wyjaśniające za niewystarczające do wydania decyzji. Ocena, czy odwołującemu się A. G. przysługuje przymiot strony, winna być dokonana w oparciu o kompletny akt notarialny łącznie z załącznikami, w celu ustalenia jakie składniki majątkowe przeszły na własność nabywcy. Zauważyć przy tym należy, iż zarówno w postępowaniu administracyjnym jak i sądowym uczestniczył – jako strona – zarządca nieruchomości, którego interes prawny wywodził organ z art. 138 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie ustalono natomiast w toku postępowania na podstawie jakiego tytułu Przedsiębiorstwo, posiadające prawo zarządu przekazało działkę nr [...] nabywcy przedsiębiorstwa – A. G. – i w jakim charakterze włada on tą nieruchomością, co może mieć istotne znaczenie. Dopiero ustalenie tych okoliczności – czego organ nie uczynił – z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a. pozwoli na ustalenie, czy skarżący A. G. posiada interes prawny w tej sprawie. Zaskarżona decyzja została więc wydana przedwcześnie, co przesadziło o jej uchyleniu przez Sąd. Uznając, iż skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił ją na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a.