II SA/Bd 674/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędzia WSA Renata Owczarzak Asesor WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant Justyna Straka po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 29 listopada 2006r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] 2006r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy. oddala skargę. Decyzją z dnia [...] 2005 r. Prezydent Miasta W. na wniosek I. i H. P. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku warsztatowego – diagnostyki pojazdów i budowie zjazdu na działce przy ul. S. oraz na dobudowie pomieszczenia gospodarczego do budynku mieszkalnego przy ul. W. we W. Pismem z dnia 6 stycznia 2006 r. M. S., zamieszkały przy ul. S. we W., wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta. Skarżący zarzucił, iż kwestionowana decyzja została wydana pomimo, iż wnioskodawcy tj. I. i H. P. nie mają praw do terenu planowanej inwestycji, nie powinni być zatem stroną w sprawie. Sama inwestycja została określona wadliwie, nazwa "budynek warsztatowy – diagnostyka pojazdów" nie znajduje się bowiem w nomenklaturze budynków wyszczególnionych w załączniku do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Zdaniem skarżącego planowany budynek w istocie należy do kategorii "stacji obsługi pojazdów". W takim jednak razie tego typu budynek nie może być wzniesiony między budynkami mieszkalnymi ze względu na negatywne oddziaływanie na otoczenie (hałas, wibracje, drgania, wyziewy smarów i paliw, zagrożenie pożarowe i wybuchowe, zasłanianie widoku, ograniczenie dostępu światła. Prezydent nie określił przy tym obszaru oddziaływania obiektu. Organ nie wyjaśnił, dlaczego zezwolił na tego budowę stacji kontroli pojazdów na terenie, który – jak sam wskazał – jest zakwalifikowany w ewidencji budynków jako tereny mieszkaniowe. Ponadto zdaniem skarżącego w "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Włocławka", na które powołuje się Prezydent nie ma mowy o zmianie dotychczasowego przeznaczenia terenu przy ul. S., który jest terenem mieszkaniowym. Powołanie się na "Studium..." jest poza tym błędne, nie jest ono bowiem przepisem gminnym i nie może stanowić podstawy prawnej decyzji o warunkach zabudowy. Wniosek o stwierdzenie nieważności złożyli także inni sąsiedzi inwestora – I. i K. K. Decyzją z dnia [...] 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta W. W uzasadnieniu Kolegium zwróciło uwagę, iż skarżący miał zapewniony czynny udział w postępowaniu prowadzonym przez Prezydenta – był zawiadamiany o jego wszczęciu, przeprowadzonej w trakcie postępowania rozprawie oraz o możliwości zapoznania się z aktami i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji. Ustosunkowując się do podniesionych zarzutów Kolegium w pierwszej kolejności wskazało, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wymagają, by inwestor występujący w sprawie ustalenia warunków zabudowy posiadał tytuł prawny do nieruchomości, na którym ma być przeprowadzona inwestycja. Tytuł taki jest wymagany dopiero na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Obawy co do naruszenia prawa własności są zdaniem Kolegium przedwczesne, jako że decyzja o warunkach zabudowy stanowi swoistego rodzaju promesę uzyskania pozwolenia na budowę, aby jednak uzyskać pozwolenie na budowę inwestor zobowiązany jest wystąpić na drogę postępowania administracyjnego, toczącego się w ramach przepisów prawa budowlanego. W tym postępowaniu przed wydaniem pozwolenia na budowę organy są zobowiązane sprawdzić czy taka decyzja jest zgodna z prawem i czy nie narusza uprawnień sąsiedzkich. Niezasadny jest w opinii Kolegium argument dotyczący błędnej nazwy przedsięwzięcia inwestycyjnego, gdyż w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164 poz. 1589). Zgodnie z tym rozporządzeniem sformułowanie "warsztat" jak i "diagnostyka pojazdów" stanowią funkcję usługową. Organ uznał, iż nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut przywołania w uzasadnieniu decyzji o warunkach zabudowy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Studium nie jest bowiem przepisem prawa miejscowego. Kolegium stwierdziło, że Prezydent przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy sporządził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, z której wynika, że teren inwestycji znajduje się w obszarze, na którym znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne, budynki mieszkalne jednorodzinne z usługami na parterze oraz budynki usługowej tj. handel, wulkanizacja ogumienia pojazdów, cukiernia, hurtownia części samochodowych. Zatem wydając decyzję należało brać pod uwagę wszystkie obiekty znajdujące się w obszarze analizowanym. Kolegium zauważyło także, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny stwierdził, iż projektowane zamierzenie nie wpłynie znacząco na stan środowiska oraz zdrowie ludzi i nie wymaga sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. Pismem z dnia 21 marca 2004 r. M. S. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wniosku stwierdził, że nie odwołał się od decyzji o warunkach zabudowy tylko z tego powodu, że nie zamieszczono w niej podstawy prawnej, jaką jest rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Brak powołania się na ten akt prawny uniemożliwiło skarżącemu zapoznanie się z jego treścią i dokonanie prawidłowej oceny zgodności z prawem wydanej decyzji o warunkach zabudowy. Brak podstawy prawnej kwalifikuje wydaną decyzję do orzeczenia o jej nieważności. Wnioskodawca zauważył, że stosownie do art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717; z późn. zm.), przywoływanej dalej jako "p.z.p."), działkami sąsiednimi z planowaną na działce nr [...] przy ul. S. inwestycją są działki nr [...], znajdujące się przy tej samej drodze publicznej. Określają one kryteria wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Działki te zabudowane są wyłącznie jednopiętrowymi budynkami mieszkalnymi, które w niczym nie przypominają warsztatu mechanicznego lub samochodowego. Zdaniem wnioskodawcy przesądza to o sprzeczności z prawem decyzji o warunkach zabudowy bez konieczności przeprowadzenia analizy. Odnosząc się jednak także do analizy skarżący zauważył, że nieprawidłowo tj. zbyt obszernie wyznaczono granice obszaru analizowanego. Podniósł także, że na obszarze analizowanym błędnie oznaczono budynek przy ul. S. jako budynek mieszkalno – usługowy, podczas kiedy jest to budynek mieszkalny. Zgłosił zarzuty także do wyznaczonej linii zabudowy oraz wysokości projektowanego budynku, który powinien być, podobnie jak budynki sąsiednie, piętrowy. Wnioskodawca zauważył, że w decyzji o warunkach zabudowy nie oznaczono ponadto wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz szerokości elewacji frontowej. Do decyzji nie została załączona analiza obszaru analizowanego; dołączona została wprawdzie mapka tego obszaru, jednakże pozbawiona jest ona skali i części opisowej. Nie wyjaśniono także czemu przyjęto do analizy obszar wyznaczony granicą dalszą niż trzykrotność frontu działki inwestora nr [...]. Po rozpatrzeniu wniosku, decyzją z dnia 20 kwietnia 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] 2006 r. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że niezamieszczenie w podstawie prawnej kwestionowanej decyzji przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. nie oznacza, że decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071; z późn. zm.; zwanej dalej "k.p.a."), a może jedynie wskazywać na brak informacji o podstawie prawnej w treści decyzji administracyjnej. Można by zatem uznać to za wadę formy decyzji (art. 107 § 1 k.p.a.), a nie za wydanie decyzji bez podstawy prawnej. Pomimo braku powołania w podstawie prawnej kwestionowanej decyzji ww. rozporządzenia, przed jej wydaniem teren inwestycji poddany został analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Z analizy tej wynika, że teren inwestycji znajduje się w obszarze, na którym istnieją budynki mieszkalne jednorodzinne, budynki mieszkalne jednorodzinne z usługami na parterze oraz budynki usługowe, to jest handel, wulkanizacja ogumienia pojazdów, cukiernia, hurtownia części zamiennych. Wydając decyzję należało brać pod uwagę wszystkie obiekty znajdujące się w obszarze analizowanym. Kolegium nie dopatrzyło się także rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu kwestionowanej decyzji Prezydenta stwierdzając, iż podnoszone przez skarżącego zarzuty nie wskazują na oczywistą sprzeczność owej decyzji z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mają one charakter zarzutów, które mogłyby być powoływane w toku zwykłego zaskarżenia decyzji o warunkach zabudowy. O możliwości zaskarżenia decyzji skarżący byli w treści decyzji pouczeni. W skardze do sądu administracyjnego M. S. wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2006 r. oraz poprzedzającej jej decyzji z dnia [...] 2006 r. Zarzucił, iż skarżona decyzja naruszyła: - art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. poprzez niewłaściwe uznanie (zaakceptowanie błędnego stanowiska Prezydenta), iż w przedmiotowej sprawie nowa zabudowa określona w decyzji o warunkach zabudowy, stanowić będzie kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania dotychczasowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu – podczas kiedy prawidłowa ocena okoliczności sprawy prowadzi do wniosku przeciwnego, - art. 54 w związku z art. 64 p.z.p. oraz § 4 – 7 i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez nieokreślenie w decyzji o warunkach zabudowy obowiązującej linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej i jej górnej krawędzi dla nowego budynku oraz nie załączenie do decyzji o warunkach zabudowy wyników analizy funkcji oraz zabudowy i zagospodarowania terenu (części graficznej i tekstowej) - art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez niepowołanie w decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia 18 marca 2005 r. jako podstawy prawnej rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. oraz brak w uzasadnieniu wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa w tym zakresie. W uzasadnieniu skarżący ponownie zwrócił uwagę, że w obszarze analizowanym sąsiednie działki budowlane są zabudowane wyłącznie budynkami mieszkalnymi, jedno i dwurodzinnymi. Występujące budynki usługowe stanowią jedynie uzupełnienie zasadniczego charakteru zabudowań w sąsiedztwie – funkcji mieszkaniowej. Brak jest obiektu "wyłącznie usługowego", który mógłby stanowić podstawę do stwierdzenia istnienia kontynuacji funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu dla planowanego warsztatu – diagnostyki pojazdów. Według skarżącego brak załączenia do decyzji o warunkach zabudowy części tekstowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (załączono jedynie mapę) powoduje, że nie sposób dokonać oceny prawidłowości przeprowadzonej przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy analizy, w tym prawidłowości zakreślenia granic obszaru analizowanego. Zdaniem skarżącego wprawdzie § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. nie określa górnej granicy zasięgu obszaru analizowanego, jednak przepis ten nie może być rozumiany w taki sposób, że w celu ustalenia optymalnych warunków w zakresie ładu przestrzennego sporządzający analizę ma prawo szukać wzorców dla tych ustaleń w dowolnej odległości od terenu objętego wnioskiem. Prowadziłoby to do jawnej sprzeczności z treścią art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p., praktycznie bowiem, wobec braku ustalonego limitu odległości pomiędzy sąsiadami, w każdej sytuacji możliwe byłoby znalezienie "sąsiedztwa". Przeciwko takiej interpretacji przemawia także zawarty w ww. przepisie p.z.p. warunek zawężający sąsiedztwo do takich zabudowanych działek, które są dostępne z tej samej drogi publicznej i bezpośrednio graniczą z działką przeznaczoną pod zabudowę. Zdaniem skarżącego wprawdzie istota poszczególnych naruszeń norm prawnych w przedmiotowej sprawie może być niewystarczająca dla uznania każdego z nich za rażące, jednak ich jednoczesne skumulowanie w jednym postępowaniu należy uznać za rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżący podniósł, że również względy społeczne nie pozwalają na powstanie inwestycji stricte usługowej w terenie o charakterze mieszkalnym. Zwrócił też uwagę, na fakt, iż w przedmiotowej sprawie odstąpiono od sporządzenia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Należałoby się zastanowić nad zasadnością takiej decyzji w sytuacji kiedy w sąsiedztwie brak było uprzednio przedsięwzięć o tak szkodliwym dla środowiska charakterze. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 17 listopada 2006 r. (złożonym w Sądzie w dniu 21 listopada - k. 109) skarżący podniósł dodatkowo zarzut naruszenia przez Kolegium art. 27 § 1 k.p.a. w ten sposób, że w wydaniu decyzji z dnia [...] 2006 r. brali udział członkowie Kolegium, który orzekali już w tej samej sprawie będąc w składzie Kolegium, który wydał decyzję z dnia [...] 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 k.p.a.). Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 1987 r., IV SA 1062/86, ONSA 1987, nr 1, poz. 35 oraz z dnia 28 maja 1985 r., I SA 89/85, GAP 1987, nr 23, s. 43). Nie jest dopuszczalne "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2004 r., sygn. akt IV SA 3121/02, opubl. w Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 156916). O rażącym (a nie jakimkolwiek) naruszeniu prawa można mówić, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 sierpnia 2000 r., sygn. akt III SA 1935/99, opubl. w LEX pod nr 47008). Zdaniem Sądu słusznie w przedmiotowej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze oceniło, iż zarzucane przez skarżącego wady decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] 2005 r. nie mają charakteru rażącego naruszenia prawa. Nie można w szczególności stwierdzić, że doszło do rażącego naruszenia przez Kolegium art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. poprzez zaaprobowanie niewłaściwej oceny Prezydenta Miasta W., iż przewidywana przez inwestora zabudowa jest kontynuacją funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania dotychczasowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Jak wynika z uzasadnienia skargi zarzut ten sprowadza się do stwierdzenia, iż rażącym naruszeniem prawa jest uznawanie przez organ istnienia "kontynuacji funkcji" w przypadku kiedy zdaniem skarżącego na obszarze wokół planowanej inwestycji występuje co najwyżej łączenie funkcji mieszkalnej z funkcją usługową, a brak obiektów o funkcji "wyłącznie usługowej". Tymczasem zdaniem Sądu wprost z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. nie można wywieść, że kontynuacja funkcji nie może polegać na tym, że nowa zabudowa realizuje tylko jedną z funkcji występujących na danym obszarze. Zatem proste zestawienie treści kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy z treścią art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. nie może prowadzić do wniosku, iż przepis ten został naruszony. Bezzasadny jest też zarzut braku dostrzeżenia przez Kolegium w decyzji Prezydenta rażącego naruszenia art. 54 w związku z art. 64 p.z.p. Kwestionowana decyzja zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 54 p.z.p. Natomiast rzeczywiście decyzja Prezydenta nie zawiera załączonej tekstowej części analizy o której mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Tym niemniej, zdaniem Sądu owa analiza ma charakter jedynie części uzasadnienia decyzji. Niewątpliwie rażącym naruszeniem prawa (tj. art. 107 § 1 k.p.a.) byłoby pozbawienie decyzji jakiegokolwiek uzasadnienia lub brak korespondowania treści sentencji z jej uzasadnieniem. Zdaniem Sądu nie można natomiast mówić o rażącym naruszeniu prawa w przypadku jeżeli uzasadnienie decyzji zostało sporządzone, odpowiada treści rozstrzygnięcia, a jedynie jest niepełne. Tego typu uchybienie, do jakiego niewątpliwie doszło przy wydawaniu decyzji Prezydenta, może być wytknięte w trybie postępowania zwykłego, poprzez złożenie stosownego odwołania. Z powyższych powodów nie można także uznać zasadności zarzutu braku powołania w decyzji Prezydenta jako podstawy prawnej rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. oraz braku w uzasadnieniu wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji. Tego typu wadliwość jest wadą formy wydania decyzji. Nie można uznać, że w sytuacji, kiedy podstawa prawna decyzji realnie istnieje, co ma miejsce w przedmiotowej sprawie, a jedynie w treści decyzji nie powołano podstawy prawnej, bądź określa ją ogólnikowo lub błędnie – istnieje podstawa stwierdzenia nieważności takiej decyzji (por. komentarz do art. 156, pkt IV ppkt 9 [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2006). Zdaniem Sądu nie można dopatrzyć się wadliwości decyzji Kolegium z dnia [...] 2006 r. z tego powodu, że w jej wydaniu brali udział członkowie Kolegium, którzy wcześniej bali udział w wydaniu decyzji z dnia 24 lutego 2006 r. Przepis art. 27 § 1 w związku z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nakazuje wyłącznie pracownika organu administracji publicznej od udziału w postępowaniu (a więc także niewątpliwie od orzekania w sprawie) wówczas, kiedy brał on udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Wprawdzie art. 127 § 1 k.p.a. nakazuje w postępowaniu wywołanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy stosować przepisy dotyczące odwołań od decyzji, co – wobec treści art. 140 k.p.a. oznacza także stosowanie art. 24 k.pa., tym niemniej należy mieć na względzie, iż przepis ten ma być stosowany "odpowiednio". Trudno uznać potrzebę choćby odpowiedniego stosowania art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., wskazującego na zakaz rozpatrywania sprawy przez tą samą osobę w różnych "instancjach", w sytuacji kiedy art. 127 § 3 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady dwuinstancyjności. Z istoty instytucji wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy wynika, że wskutek złożenia tego wniosku sprawa jest rozpoznawania dwukrotnie, ale nadal w tej samej "instancji". Ze względu na powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.), Sąd oddalił skargę.