II SA/Wa 1339/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska, Sędziowie WSA Anna Mierzejewska (spr.), Stanisław Marek Pietras, Protokolant Michał Sułkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2006 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o przydziale lokalu 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości 3. oddala wniosek J. M. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego od Komendanta Głównego Policji IISA/Wa 1339/06 UZASADNIENIE Decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2006 r. Komendant Główny Policji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania Pana J. M. od decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2004 r. [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K., dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 1988 r. Szefa Rejonowego Urzędu Spraw Wewnętrznych w Z. o przydziale Panu J. J. lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w Z., postanowił uchylić zaskarżoną decyzję w całości oraz odmówić stwierdzenia nieważności wskazanej wyżej decyzji nr [...] z dnia [...] marca 1988 roku Szefa Rejonowego Urzędu Spraw Wewnętrznych w Z. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 1988 r. Szefa Urzędu Spraw Wewnętrznych w Z. Pan J. J. uzyskał przydział lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w Z. W tym samym budynku, decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 1988 r. tego samego organu, przydzielono mieszkanie Panu J. M. Obaj pełnili służbę w organach RUSW w Z. Na podstawie postanowienia Sądu Wojewódzkiego w N. z dnia [...] grudnia 1994 r. sygn. akt [...] oraz postanowienia wstępnego z dnia [...] lipca 1995 r. Sądu Rejonowego w Z. ustalono, że współwłaścicielką wyżej wymienionej nieruchomości w rozmiarze ½ całości jest Pani T. B., która przysługujące jej prawo zbyła następnie na rzecz Pana J. M. J. M. następnie nabył od Gminy Z. skomunalizowane już pozostałe udziały we współwłasności nieruchomości, stając się jej wyłącznym właścicielem. Następnie Pan M. wystąpił do [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji przyznającej Panu J. J. prawo do zajmowanego lokalu, w jego opinii mieszkanie to nigdy nie znajdowało się w dyspozycji resortu właściwego do spraw wewnętrznych. Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2002 r. [...] Komendant Wojewódzki Policji w K. odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Od decyzji Pan J. M. złożył odwołanie do Komendanta Głównego Policji, który decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2003 r. uchylił zaskarżone orzeczenie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując uchybienia popełnione w postępowaniu dowodowym z zaleceniem uzupełnienia materiału dowodowego. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, [...] Komendant Wojewódzki Policji w K. decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2004 r. ponownie odmówił stwierdzenia nieważności cytowanej na wstępie decyzji. Od decyzji Pan J. M. złożył odwołanie do organu II instancji, ponownie zarzucając niewłaściwe prowadzenie postępowania dowodowego oraz wadliwą ocenę zebranego materiału dowodowego. Zarzucał naruszenie prawa, względnie wydanie decyzji bez podstawy prawnej, co kwalifikuje do stwierdzenia nieważności decyzji. Decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. Komendant Główny Policji odmówił stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, przy czym z przyczyn formalnoprawnych, uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji. Od powyższego orzeczenia Pan J. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Wyrokiem z dnia 4 października 2005 r. w sprawie sygnatura akt ISA/Wa 1490/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję stwierdzając, że przymiot strony w niniejszym postępowaniu powinien mieć również Pan J. J. Ponownie analizując sprawę organ wskazał, że decyzja organu I instancji posiada wady prawne polegające na podaniu niewłaściwej podstawy prawnej rozstrzygnięcia (art. 92 ust. 1 i 2 ustawy o Policji) oraz niewłaściwej interpretacji, obowiązujących w czasie przydziału przedmiotowego lokalu, przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, dlatego należało uchylić orzeczenie organu I instancji. Odnosząc się do istoty sprawy organ wskazał, że zarzut strony, wobec organu wydającego decyzję sprowadza się do oceny, że nie posiadał on kompetencji do wydania takiego orzeczenia, ponieważ nie miał prawa dysponować lokalem, a także do braku wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W dacie wydania kwestionowanej decyzji zasady regulujące gospodarkę lokalową, prowadzoną w resorcie spraw wewnętrznych, normowały przepisy ustawy z dnia 31 lipca 1985 roku o służbie funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej (Dz. U. Nr 38, poz. 181) oraz aktu do niej wykonawczego - zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych nr 10/88 z dnia 22 lutego 1988 r. w sprawie szczególnych zasad przydziału i opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater będących w dyspozycji MSW lub podległych mu organów oraz norm zaludnienia i wysokości czynszu najmu tych lokali (Dz. Urz. MSW z 1988 roku, Nr 2 poz. 7). Zgodnie z art. 82 ust. 1 cyt ustawy na lokale mieszkalne dla funkcjonariuszy przeznaczano mieszkania pozostające w dyspozycji Ministra Spraw Wewnętrznych lub podległych mu organów, uzyskane w wyniku ich działalności inwestycyjnej albo od terenowych organów administracji państwowej lub zakładów pracy, a także zwolnione przez funkcjonariuszy. Prawo dyspozycji lokalem mieszkalnym nie zostało legalnie zdefiniowane. Dyspozycyjność powstaje na drodze porozumienia pomiędzy właściwym organem, a właściwą jednostką administracji państwowej lub samorządowej. W chwili wydawania kwestionowanej decyzji nieruchomość zabudowana budynkiem, w którym znajduje się przedmiotowy lokal stanowiła własność Skarbu Państwa. Administrowaniem i zarządem tej nieruchomości zajmował się Urząd Miasta i Gminy Z. Dalej organ podkreślił, że w piśmie z dnia [...] marca 1983 r. Komendanta Rejonowego Policji w Z., jak również w piśmie z dnia [...] września 1991 r. Komendanta Wojewódzkiego Policji w N. stwierdzono, że nieruchomość ta nie znajduje się w administracji jednostek Policji, które też nie partycypują w kosztach jej remontów. Nie ustalono istnienia stosownej dokumentacji, również zeznania świadków nie przyczyniły się do wyjaśnienia tych okoliczności. W ocenie organu sam fakt wydania decyzji o przydziale tych lokali, oraz znajdujące się w aktach pismo z dnia [...] listopada 1991 r. Pana M. K., który pełnił w tym czasie obowiązki Burmistrza Z., w którym stwierdzono, że przedmiotowa nieruchomość została oddana w użytkowanie wskazanej tam jednostki Milicji Obywatelskiej, która ją zasiedliła, stanowią wystarczającą podstawę do twierdzenia, iż organ wydający kwestionowaną decyzję był dysponentem przedmiotowego lokalu i wykonywał idące stąd uprawnienia do czasu zbycia budynku osobie fizycznej. Podsumowując organ podkreślił, że materiał dowodowy zebrany w sprawie wskazuje, że Szef Rejonowego Urzędu Spraw Wewnętrznych, wydając w dniu [...] grudnia 1988 roku decyzję nr [...] w sprawie przydziału Panu J. J. lokalu mieszkalnego przy ulicy [...] w Z. działał na podstawie uprawniających go do podjęcia takiego rozstrzygnięcia przepisów prawa oraz w ramach przysługujących mu kompetencji. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżący zarzuca naruszenie artykułów 7, 8, 77, 89, 90 § 2, 93, 107 § 3 i 109 kpa, oraz wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi Pan J. M. wskazał, że: - organ nie wyjaśnił na jakiej podstawie ustalono stan prawny nieruchomości, występujący w dacie wydania przedmiotowej decyzji, - organ nie wyjaśnił z czego wynikały uprawnienia organów MSW do tej nieruchomości, pomimo treści pism z których wynika, że nieruchomość nie znajduje się w administracji jednostek Policji, oraz że Policja nie partycypuje w kosztach jej utrzymania, - organ wyczerpująco nie wyjaśnił dlaczego oparł swoją decyzję o treść pisma z dnia [...] listopada 1991 r. podpisanego przez M. K., - nie przesłuchał wszystkich niezbędnych świadków. W odpowiedzi na skargę organ - Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, przywołując argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. –Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Podstawę formalnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071), z którego wynika, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Jak sam organ przyznaje decyzja nr [...] z dnia [...] grudnia 1988 r. Szefa Rejonowego Urzędu Spraw Wewnętrznych w Z., w sentencji ani uzasadnieniu nie podaje szczegółowej podstawy prawnej do jej wydania. Należy zgodzić się z organem, że ta wada formalna nie kwalifikuje jeszcze rozstrzygnięcia jako wydanego bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W dacie wydania kwestionowanej decyzji zasady regulujące gospodarkę lokalową, prowadzoną w resorcie spraw wewnętrznych, normowały przepisy ustawy z dnia 31 lipca 1985 r. o służbie funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej (Dz. U. Nr 38, poz. 181) oraz aktu do niej wykonawczego –zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych nr 10/88 z dnia 22 lutego 1988 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału i opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater będących w dyspozycji MSW lub podległych mu organów oraz norm zaludnienia i wysokości czynszu najmu tych lokali (Dz. Urz. MSW z 1988 r. Nr 2, poz. 7). Stosownie do treści art. 82 ust. 1 cyt wyżej ustawy, na lokale mieszkalne dla funkcjonariuszy przeznaczano mieszkania pozostające w dyspozycji Ministra Spraw Wewnętrznych lub podległych mu organów, uzyskane w wyniku ich działalności inwestycyjnej albo od terenowych organów administracji państwowej lub zakładów pracy, a także zwolnione przez funkcjonariuszy. Na tym tle należy zatem wyjaśnić czy przedmiotowy lokal w dacie przydziału pozostawał w dyspozycji organu wydającego decyzję. Należy zgodzić się ze skarżącym, że organ - Komendant Główny Policji wydając zaskarżoną decyzję nie uzasadnił w sposób przekonujący, dokonując oceny materiału dowodowego, iż Szef Rejonowego Urzędu Spraw Wewnętrznych wydając w dniu [...] grudnia 1988 r. decyzję nr [...] w sprawie przydziału Panu J. J. lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w Z., działał na podstawie prawa oraz w ramach przysługujących mu kompetencji. W sprawie niniejszej bezsporne jest, że nie ma żadnego dokumentu decyzji czy umowy, z której wynikałoby, że przedmiotowa nieruchomość została przekazana przez Naczelnika Miasta Z. na rzecz RUSW w Z. W ocenie Sądu ocena materiału dowodowego przeprowadzona przez organ jest niespójna, nie stanowi logicznej całości, jest dokonywana wybiórczo. Z uzasadnienia organu nie wynika dlaczego dał wiarę jednym dowodom, a nie dał wiary innym. Organ dokonał ogólnej oceny zeznań świadków i stwierdził, że zeznania świadków przyjmują postać zaprzeczeń. W istocie swoje stanowisko organ oparł o treść pisma z dnia [...] listopada 1991 r. Burmistrza Miasta Z. i Gminy [...] skierowanego do Sądu Rejonowego w Z., z którego wynika, że przedmiotowa nieruchomość została oddana w użytkowanie Komendzie M.O. Pismo zostało podpisane przez burmistrza M. K. Zauważyć należy, że przesłuchany w charakterze świadka Pan K. nic nie wiedział o przekazaniu nieruchomości, pisma sam nie sporządzał tylko podpisywał. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ powołał pismo z dnia [...] marca 1993 r. Komendanta Rejonowego Policji w Z., jak również z [...] września 1991 r. Komendanta Wojewódzkiego Policji w N., w których stwierdzono, że przedmiotowa nieruchomość nie znajduje się w administracji jednostek Policji, które też nie partycypują w kosztach ich remontów. Wydając zaskarżoną decyzję Komendant Główny Policji nie wyjaśnił dlaczego oparł się o treść pisma z [...] listopada 1991 r., a pominął treść dwóch innych powołanych pism. Ponadto podkreślić należy, że treść pisma z dnia [...] listopada 1991 r. była przedmiotem badania i oceny przez Sąd Rejonowy w Z. w sprawie [...], przy ustalaniu legitymacji procesowej uczestników postępowania. Okoliczności te nie zostały wzięte pod uwagę przez organ w toku postępowania administracyjnego. Dokonując oceny uzasadnienia zaskarżonej decyzji, zdaniem Sądu zostały przekroczone zasady swobodnej oceny materiału dowodowego, wskazujące na ich dowolność. Ponownie rozpoznając odwołanie Pana J. M. od decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2004 r. organ powinien stosować zasady wyrażone w art. 7, 8, 77 kpa, oraz zgodnie z treścią art. 107 § 3 kpa odnieść do wszystkich podniesionych zarzutów, a w szczególności dokonać jeszcze raz oceny materiału dowodowego zeznań świadków, oraz powołanych wyżej pism, tj. KW Policji w N. z dnia [...] września 1991 r., Komendanta Rejonowego Policji w Z. z dnia [...] marca 1991 r., oraz pisma Burmistrza z dnia [...] listopada 1991 r. Dokonując oceny materiału dowodowego należy uwzględnić ustalenia dokonane przez Sąd Rejonowy w Z. w sprawie [...] o wznowienie postępowania, a w konsekwencji wskazać fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody na których się oparł, oraz przyczyny z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1pkt 1 c ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji. W oparciu o art. 152 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.