II SA/Łd 385/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Asesor WSA Ewa Cisowska-Sakrajda, Protokolant asystent sędziego Paweł Pijewski, po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2006 roku na rozprawie sprawy ze skargi Z. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacja inwestycji celu publicznego 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz Z. P. kwotę 500,- zł (pięćset) tytułem zwrotu kosztów sądowych. Decyzją z dnia [...] nr Dyrektor Pracowni Planowania Przestrzennego w P. ustalił dla Burmistrza S. sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu, dla inwestycji celu publicznego polegającej na wykonaniu odwodnienia ul. A w P., obejmującej wykonanie systemu rowów otwartych i przepustów rurowych ( pod istniejącymi wjazdami na teren nieruchomości ) na terenie nieruchomości oznaczonych numerami ewidencyjnymi od 283 do 288, 282/1, 280/3, 280/2 oraz od 276 do 279, a także budowę kanalizacji deszczowej w pasie drogowym ul. A ( dz. nr 281 ) oraz na działkach o numerach ewidencyjnych 956 i 595/1. Powyższa decyzja została wydana w oparciu o art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1 i art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003r. (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy ( Dz.U. nr 164, poz. 1589 ) oraz uchwały Rady Miasta w P. nr XL/710/05 z dnia 5 października 2005r. w sprawie upoważnienia Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego w P. do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej ( Dz.Urz. Woj. Łódzkiego nr 327, poz. 2988 ). W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że w dniu 3 stycznia 2005r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. skierowało do Pracowni Planowania Przestrzennego wniosek Burmistrza S. celem załatwienia sprawy w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. W dniu 19 kwietnia 2005r. wniosek powyższy został uzupełniony o mapę prawną nieruchomości objętych wnioskiem, wykaz właścicieli nieruchomości, przez teren których będzie realizowana inwestycja oraz o wypisy z ewidencji gruntów dotyczące tych nieruchomości. W trakcie postępowania wnioskodawca pismem z dnia 19 października 2005r. ograniczył zakres inwestycji określony pierwotnym wnioskiem z dnia 20 grudnia 2004r. Działki o nr. ewid. 273, 274/3, 379, 382 oraz działkę o nr. 380/1, stanowiącą własność Z. P., wnioskodawca wykluczył z terenu, na którym będzie realizowana inwestycja. W tej sytuacji organ I instancji uznał, że Z. P. przestała być stroną postępowania. W trakcie postępowania dokonano analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu w zakresie projektowanej inwestycji, analizy stanu faktycznego, a ponadto uzyskano uzgodnienia organów w zakresie wymaganym przez art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tej sytuacji organ I instancji wydał decyzję w całości uwzględniającą żądanie wnioskodawcy. W odwołaniu od powyższej decyzji Z. P. zarzuciła organowi I instancji, iż postępowanie w sprawie prowadził w sposób nieczytelny, nieprzejrzysty i nieuczciwy. W konkluzji wniosła o przywrócenie powyższej działki do stanu faktycznego z utrwaleniem na mapie sytuacyjnej, przeprowadzenie sprawy administracyjnej względem działki ozn. nr. ewid. 274/3 oraz zabezpieczenie jej posesji przed wodami opadowymi pochodzącymi z ul. Słonecznej. Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał m.in., że organ rozpatrujący sprawę jest związany wnioskiem inwestora. Organ ten nie może wychodzić poza zakres tego wniosku. Nie może również oceniać celowości i zasadności projektowanej inwestycji. Kwestionowanie zatem decyzji z tego względu nie ma usprawiedliwionych podstaw. Organ stwierdził, że zaskarżona decyzja w przedstawionym stanie faktycznym nie narusza interesu prawnego skarżącej. Nie ingeruje ona bowiem w sferę przysługujących jej praw i nie wynikają z niej dla skarżącej żadne obowiązki o charakterze prawnym. Ponadto zawarte w odwołaniu żądania skarżącej nie mają w istocie związku ze sprawą, a zatem wpływu na jej wynik. Mogą one ewentualnie stanowić przedmiot odrębnych postępowań. Nie znajduje również potwierdzenia zarzut nierzetelności postępowania prowadzonego w pierwszej instancji. Skarżąca miała bowiem zapewniony czynny udział w postępowaniu, m.in. mogła składać swe uwagi w jego toku. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła Z. P., zarzucając jej naruszenie prawa i wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w P.. Zdaniem skarżącej, ponosi ona negatywne konsekwencje nieuczciwego i niejasnego prowadzenia sprawy przez wnioskodawcę, organ pierwszej instancji oraz projektanta mapy sytuacyjno-wysokościowej. Wskazała m.in., że organ I instancji nie zawiesił postępowania w sprawie mimo, że w jego czasie zmarł mąż skarżącej – W. P., będący stroną postępowania. Skarżąca nie została również poinformowana, na jakiej podstawie prawnej organ I instancji był upoważniony do wydania decyzji. Ponadto skarżąca zarzuciła, że organy nie ustaliły powodów modyfikacji wniosku przez Burmistrza. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Organ podtrzymał dotychczas zajmowane stanowisko. W jego ocenie zawarte w odwołaniu i skardze zarzuty nie mają przedmiotowego związku z podjętą w sprawie decyzją. Na rozprawie w dniu 30 listopada 2006r. Z. P. poparła skargę, wniosła o zwrot kosztów postępowania oraz oświadczyła, że zależy jej na tym, by nie była pozbawiona wjazdu od ulicy A na własne podwórko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta, po myśli § 2 tego artykułu, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny nie rozpoznaje zatem spraw merytorycznie, a bada jedynie legalność zaskarżonej decyzji, tzn. czy jest ona zgodna z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku wykazania istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a. – lub jeśli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach ( art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Wskazać należy ponadto, że sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., nie jest związany granicami skargi. Może zatem badać sprawę także w zakresie wykraczającym poza zarzuty i wnioski podniesione w skardze. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, aczkolwiek z innych przyczyn niż te, które zostały wskazane w skardze. Przyczyny te mają charakter procesowy. Organ drugiej instancji naruszył bowiem art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., ponieważ nie zastosował ww. przepisów, tj. nie umorzył postępowania odwoławczego, mimo że zachodziły podstawy do wydania takiego rozstrzygnięcia, gdyż Z. P. w toku prowadzonego postępowania utraciła status strony. Stosownie do treści art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Niniejsza sprawa została wszczęta wnioskiem Burmistrza S. z dnia 20 grudnia 2004r. o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. W granicach terenu projektowanej inwestycji znajdowała się m.in. nieruchomość Z. P. oznaczona numerem ewidencyjnym 380/1, przez którą miała przechodzić część rowów odwodnieniowych. Skarżąca stała się zatem stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. W stosunku do tak określonego terenu inwestycji zostało wszczęte postępowanie, o czym skarżąca została zawiadomiona. W toku sprawy Burmistrz S. zmienił zakres swojego wniosku i ograniczył obszar planowanej inwestycji tak, że inwestycja ta przestała obejmować działkę Z. P.. Działka skarżącej znalazła się również poza obszarem oddziaływania inwestycji - z mapy, załączonej do wniosku, wynika m.in. że z uwagi na kierunek spływu wody w projektowanych rowach, woda nie będzie płynąć w kierunku tej działki. W konsekwencji wskazanej wyżej zmiany sprawa przestała dotyczyć działki skarżącej, a tym samym skarżąca przestała być stroną postępowania. Podkreślić należy w tym miejscu, iż to wnioskodawca określa zakres sprawy rozpoznawanej przez organy administracji. Organ związany jest wnioskiem inwestora i nie może wychodzić poza zakres tego wniosku. Poza przedmiotem zainteresowania organów administracji, jak również sądu rozpoznającego sprawę, pozostają także przyczyny zmiany wniosku. Nie jest zatem zasadny, podnoszony w skardze zarzut nie wyjaśnienia przez organy administracji przyczyn zmiany wniosku przez Burmistrza S.. W dniu [...] organ I instancji wydał decyzję o ustaleniu sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu dla inwestycji objętej zmienionym już wnioskiem Burmistrza S.. Skarżąca wprawdzie otrzymała do wiadomości odpis tej decyzji, jednak decyzja ta w istocie już jej nie dotyczyła. Z. P. została jedynie zawiadomiona o wydaniu rozstrzygnięcia, jako podmiot, który wcześniej występował w sprawie w charakterze strony. Przesłanie odpisu decyzji tylko do wiadomości nie powoduje, że adresat automatycznie uzyskuje uprawnienia strony, w szczególności prawo do złożenia odwołania od takiej decyzji. Skoro zatem skarżąca nie była stroną postępowania, a w konsekwencji nie była umocowana do złożenia odwołania od decyzji organu I instancji, organ odwoławczy winien był umorzyć postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniem skarżącej, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. Postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniem podmiotu nie będącego stroną jest bowiem bezprzedmiotowe ( por. np. uchwała NSA z 5 lipca 1999r., OPS 16/98, ONSA z 1999r. nr 4 poz. 119, wyrok NSA z dnia 14 października 1999r. sygn. I SA 1321/99 – LEX nr 48668 oraz wyrok NSA z dnia 28 marca 2003r. sygn. II SA 1432/01 – LEX nr 157627 ). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. rozpoznało odwołanie Z. P. i wydało w tym przedmiocie zaskarżoną decyzję. Rozpoznanie odwołania złożonego przez podmiot nie będący stroną należy ocenić, w realiach niniejszej sprawy, jako naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. i art. 28 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy, uwzględniając powyższe rozważania odnośnie dopuszczalności odwołania Z. P. od decyzji organu I instancji, winien rozważyć przesłanki umorzenia postępowania w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. i podjąć stosowne rozstrzygnięcie. Na marginesie wskazać należy, że żaden z zarzutów zawartych w skardze nie zasługuje na uwzględnienie. Kwestia ewentualnej konieczności zawieszenia postępowania w sprawie z uwagi na to, że w jego czasie zmarł mąż skarżącej, nie miała znaczenia skoro mąż skarżącej, jako współwłaściciel działki o nr 380/1, znajdował się w takiej samej, co skarżąca sytuacji procesowej, tj. w wyniku zmiany wniosku inwestora przestał być stroną postępowania. Podstawa prawna, na jakiej Dyrektor Pracowni Planowania Przestrzennego w P. został upoważniony do wydania decyzji w I instancji została wymieniona wprost w treści komparycji tej decyzji. Skarżąca miała ponadto zapewniony udział w postępowaniu w zakresie przekraczającym nawet jej pozycję procesową, w szczególności została zawiadomiona o złożeniu wniosku inwestora, o ograniczeniu tego wniosku oraz o rozstrzygnięciach podjętych przez organy administracji. Udzielano jej również wyczerpujących odpowiedzi na kierowane do organów pisma. Zarzuty skarżącej skierowane do treści mapy sytuacyjno-wysokościowej dołączonej do decyzji organu I instancji, na której zaznaczono przebieg planowanej inwestycji nie mogły być natomiast przedmiotem rozstrzygnięcia organów w niniejszym postępowaniu. Z uwagi na to, iż skarga została uwzględniona, sąd na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz strony skarżącej kwotę 500,- zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, tj. uiszczonego wpisu od skargi.