II SA/Bk 367/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.),, asesor WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 listopada 2006 r. sprawy ze skargi L. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Wójta Gminy P. z dnia [...].02.2006 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącej L. O. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2006r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy P. z dnia [...] lutego 2006r. nr [...] na podstawie której zobowiązano L. O. do wniesienia do budżetu gminy kwoty 1.976,00 zł tytułem jednorazowej opłaty określonej w §37 miejscowego planu zagospodarowania Gminy P. z dnia [...] czerwca 2004r., należnej w wyniku zbycia nieruchomości oznaczonej nr [...] położonej w miejscowości S. w ciągu 14 dni od daty kiedy decyzja stała się prawomocna i ustaliło, że L. O. obowiązana jest do zapłaty na rzecz Gminy P. jednorazowej opłaty w kwocie 1.976,00 zł z tytułu wzrostu wartości w/w nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy P. i sprzedażą tej nieruchomości w ciągu 5 lat od dnia w którym plan ten zaczął obowiązywać. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia: Decyzją z dnia [...] lipca 2001r. nr [...] Wójt Gminy P., działając na wniosek L. O., zatwierdził projekt podziału nieruchomości o nr [...] i [...] o powierzchni 5,36 ha położonej w miejscowości S. W uzasadnieniu decyzji Wójt podał, że podział jest zgodny z planem przestrzennego zagospodarowania Gminy P. zatwierdzonym dnia [...] października 1992r. uchwałą Rady Gminy nr [...]. W wyniku dokonanego podziału została wydzielona m.in. działka nr [...], będąca przedmiotem niniejszego postępowania. Według ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy P. z dnia [...] października 1992r. działka ta położona była na terenie przeznaczonym pod projektowane budownictwo letniskowe z dopuszczeniem realizacji zabudowy jednorodzinnej, przy czym nowa zabudowa letniskowa poza pasem przydrożnym mogła być realizowana tylko w oparciu o ustalenia szczegółowego planu zagospodarowania. Ustalenia planu dopuszczały wykonanie remontów i wymianę istniejących budynków. Powyższy plan miejscowy przestał obowiązywać w dniu [...] grudnia 2003r. Uchwalenie nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy P. nastąpiło uchwałą Rady Gminy P. z dnia [...] czerwca 2004r. nr [...]. Ustalenia tego planu weszły w życie, w dniem [...] lipca 2004r. Zgodnie z tym planem przedmiotowa działka znajduje się na terenie oznaczonym w części graficznej symbolem 4 MR/MN/UTL, a według ustaleń zawartych w części tekstowej są to tereny istniejącej i projektowanej zabudowy zagrodowej, jednorodzinnej i letniskowej. Jednocześnie w § 37 planu ustalono, że właściciel, który zbywa nieruchomość zobowiązany jest wnieść jednorazową opłatę w 20% w stosunku do wzrostu wartości nieruchomości. L. O., po uchwaleniu nowego planu, w dniu [...] stycznia 2006r. sprzedała nieruchomość oznaczoną numerem geodezyjnym [...]. Wobec powyższego Wójt Gminy P. decyzją z dnia [...] lutego 2006r. nr [...] zobowiązał L. O. do wniesienia do budżetu gminy kwoty 1.967,00 zł tytułem jednorazowej opłaty określonej w §37 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy z dnia [...] czerwca 2004r., należnej w wyniku zbycia tej nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji wskazano, opierając się na treści pisma Ministra Infrastruktury z dnia 29 grudnia 2004r., że przy wycenie nieruchomości należy brać pod uwagę jej wartość wynikającą z faktycznego sposobu jej wykorzystania, a nie wartość wynikającą z jej przeznaczenia w wygasłym wcześniej planie miejscowym. W przypadku planu miejscowego o sposobie wykorzystania danego terenu może stanowić jedynie faktyczny sposób jego użytkowania, który wykazany jest z katastrze nieruchomości. Według zaś wypisów z rejestru gruntów działka nr [...] położona jest na gruntach ornych RVI. Wysokość opłaty wyliczono na podstawie operatu szacunkowego wykonanego przez rzeczoznawcę majątkowego i podano, że wartość średnia działki przed zmianami planu wyniosła 10.541,00 zł, a po zmianie planu 20.422,00 zł a zatem 20% wzrostu wartości stanowi kwotę 1.976,00 zł. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła L. O. i zarzuciła, że decyzja została oparta na błędnie ustalonym stanie faktycznym oraz błędnej interpretacji obowiązującego prawa. Organ odwoławczy zważył co następuje: W czasie obowiązywania planu zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] października 1992r. działka nr [...] nie została zagospodarowana w sposób odpowiadający ustaleniom planu. Nie zrealizowano na terenie obejmującym przedmiotową działkę żadnej dopuszczonej ustaleniami planu zabudowy. Działka ta zatem nie stała się działką budowlaną i dlatego też nie zostały wprowadzone zmiany w ewidencji gruntów w zakresie sposobu jej użytkowania. Pozostała więc nadal gruntem rolnym. Wobec powyższego organ odwoławczy uznał, że określając wysokości opłaty planistycznej należało przyjąć, wartość rynkową działki nr [...], w okresie poprzedzającym uchwalenie nowego planu miejscowego z dnia [...] czerwca 2004r., wynikającą z jej faktycznego wykorzystania, a nie wynikającą z jej przeznaczenia określonego w wygasłym wcześniej planie miejscowym. Dlatego też przyjęto, że wartość ta odpowiada cenom nieruchomości rolnych z 2004 i 2005 r. Od powyższej decyzji skargę do sądu administracyjnego wywiodła L. O. i zarzuciła, że decyzje administracyjne w przedmiotowym postępowaniu podjęto w oparciu o błędną interpretację przepisów o gospodarce gruntami i błędnie ustalony stan faktyczny, a w konsekwencji nieprawidłową wycenę przedmiotowych nieruchomości. W uzasadnieniu skargi skarżąca podała, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] czerwca 2004r. nie spowodowało wzrostu wartości jej nieruchomości, albowiem wbrew faktom przyjęto, że z chwilą wygaśnięcia starego planu przedmiotowe działki miały jedynie wartość gruntów ornych i analogicznie również bezpodstawnie przyjęto, iż uchwalenie nowego planu musiało skutkować ponownym wzrostem ich wartości. Przedmiotowe grunty od lat nie był wykorzystywane do produkcji rolnej, miały dla skarżącej wartość jedynie jako działki do sprzedaży. W pismach stanowiących uzupełnienie skargi z dnia 26 września 2006r. i 21 października 2006r. skarżąca podniosła zarzuty dotyczące ustaleń rzeczoznawcy zawartych w operacie szacunkowym. W pierwszej kolejności ponownie podkreśliła, że nigdy nie wykorzystywała swoich gruntów rolniczo, że o ich rzeczywistej wartości zdecydowały lokalizacja i walory krajobrazowe. Skarżąca podała, że jeszcze pod rządami starego planu poczyniła nakłady na ich podział geodezyjny, po czym dokonywała sukcesywnej sprzedaży jako działki letniskowe. Odnosząc się konkretnie do operatu podniosła, że został on sporządzony bez rzetelnej analizy i charakterystyki lokalnego rynku nieruchomości. A mianowicie określając wartość nieruchomości przed uchwaleniem planu jako punkt wyjścia do analizy porównawczej przyjęto grunty rolne pozbawione walorów rekreacyjnych, które w żadnym planie nie były przeznaczone pod zabudowę podczas gdy wiarygodnym punktem wyjścia do porównań byłyby tylko, w ocenie skarżącej, nieruchomości o podobnych walorach rekreacyjnych i lokalizacji, które w starym i nowym planie miały prawo zabudowy. Odnośnie określenia wartości nieruchomości po uchwaleniu planu skarżąca zarzuciła, że do analizy przyjęto nieruchomości sprzedane w końcu 2005 i 2006r. pomijając transakcje dokonane tuż po uchwaleniu planu, przy czym w żaden sposób nie uwzględniono faktu powszechnego wzrostu cen wynikającego wyłącznie z trendu czasowego. Dlatego też w ocenie skarżącej operat nie dowodzi istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchwaleniem planu a wzrostem wartości przedmiotowej nieruchomości. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Organ wniósł o oddalenie skargi generalnie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, przez błędną interpretację przepisu art. 36 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.nr 80, poz. 717 ze zm.), które to naruszenie miało – zdaniem Sądu – wpływ na wynik sprawy. Przepisy art. 36 ust. 3 oraz ust. 4 powołanej ustawy regulują skutki prawne, jakie się wiążą ze zmianą wartości nieruchomości "w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmian". jeżeli wartość nieruchomości uległa obniżeniu, a właściciel albo użytkownik wieczysty sprzedaje tę nieruchomość ( i nie skorzystał z praw, o których mowa w ust. 1 i 2 art. 36 ustawy), może żądać od gminy odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości. Jeżeli wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty sprzedaje tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę, ustalona w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości; wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Możliwość żądania odszkodowania lub wymierzenia jednorazowej opłaty adiacenckiej przewidziana jest w ustawie "w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą". Identyczne skutki, tak jak zmiana planu, może wywoływać także utrata mocy obowiązującej planu. Utrata mocy obowiązującej planu miejscowego jest w istocie równoznaczna ze zmianą planu, polegającą na uchyleniu jego postanowień w całości lub w części. Ratio legis przepisu art. 36 ustawy przemawia za jego zastosowaniem także w sytuacji, gdy zmiana wartości nieruchomości jest skutkiem utraty mocy obowiązującej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W rozpoznawanej sprawie należąca do skarżącej działka nr [...], na mocy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy P., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady gminy z dnia [...].10.1992r., znajdowała się na terenie projektowanego budownictwa letniskowego z dopuszczeniem realizacji zabudowy jednorodzinnej, co potwierdzała decyzja Wójta Gminy P. z [...].07.2001r. zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości o nr [...] i [...]. Na mocy przepisu art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, plan zagospodarowania przestrzennego Gminy P. utracił moc z dniem [...] grudnia 2003r. Na mocy nowego planu przyjętego uchwałą Rady Gminy P. z dnia [...].06.2004r., działka znalazła się na terenie – według ustaleń części tekstowej planu – "istniejącej i projektowanej zabudowy zagrodowej, jednorodzinnej i letniskowej". A zatem należąca do skarżącej działka mająca charakter działki budowlanej (letniskowej) utraciła ten charakter z dniem [...].12.2003r., aby ponownie go odzyskać z dniem wejścia w życie postanowień nowego planu tj. z dniem [...].07.2004r. W takiej sytuacji, gdy na skutek utraty mocy obowiązującej planu działka traci swój charakter, aby ponownie go odzyskać po uchwaleniu nowego planu, stosowanie przez organy administracji przepisu art. 36 ustawy winno mieć charakter integralny tzn. należy oceniać łącznie wpływ obu "zdarzeń planistycznych" na wartość zbywanej nieruchomości. Ograniczenie się jedynie do obliczenia wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia nowego planu narusza bowiem zasady sprawiedliwości społecznej, albowiem zupełnie pomija okoliczność, iż uprzednio nastąpił spadek wartości nieruchomości spowodowany utratą mocy obowiązującej planu. Skutki obu tych zdarzeń powinny być przedmiotem łącznej oceny rzeczoznawcy majątkowego, podjętej w operacie szacunkowym, gdy chodzi o ich wpływ na zmianę wartości szacowanej nieruchomości. Prawdą jest, iż właściwość organów i tryb dochodzenia roszczeń z art. 36 ust. 3 ustawy jest odmienny od trybu wymierzania opłat na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy, jednakże w przypadku szeregu zmian planistycznych, które mogą różnie rzutować na zmianę (obniżenie, podwyższenie) wartości nieruchomości, organy podejmujące postępowanie zmierzające do wymierzenia opłat z tytułu renty planistycznej powinny zlecać rzeczoznawcom sporządzanie łącznej oceny, aby poprzez porównanie wzajemnych roszczeń właściciela nieruchomości i organu gminy, stwierdzić czy zachodzą w ogóle podstawy do wymierzenia opłaty. Działanie organów ograniczające się wyłącznie do wykazania wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia nowego planu nie tylko narusza zasady sprawiedliwości społecznej w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP), lecz także - wyrażoną w art. 8 K.p.a. – zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywatela. W świetle poczynionych rozważań Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego (art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy i dlatego też orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "a" w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.).Konsekwencją uwzględnienia skargi było stwierdzenie, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku, a także orzeczenie o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz skarżącej poniesionych przez nią kosztów postępowania sądowego – art. 152 i art. 200 w zw. z art. 210 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ rozstrzygnie o zasadności wymierzenia opłaty z tytułu renty planistycznej, w oparciu o operat szacunkowy oceniający łącznie wpływ zmian planistycznych na wartość zbywanej nieruchomości.-