II OSK 478/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski /spr./ Sędzia del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółka z o. o. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Gd 413/06 w sprawie ze skargi H. W. na decyzję Wojewody P. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 30 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Gd 413/06, po rozpoznaniu skargi H. W., stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Wojewody P. z dnia [...] nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...], wydanych w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę oraz określił, iż wymienione decyzje nie mogą być wykonane. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Prezydent Miasta G. decyzją z dnia [...], na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 ze zm.), udzielił P. S. pozwolenia na budowę jednorodzinnego domu mieszkalnego z przyłączami na działkach nr [...], [...] położonych w G. przy ul. [...], zatwierdził projekt budowlany dla tej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że inwestor w dniu [...], to jest w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji, złożył wniosek o wydanie pozwolenia na budowę. Postanowieniem z dnia [...] nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia pozwolenia Miejskiego Konserwatora Zabytków w G. na prowadzenie robót budowlanych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków. Na wniosek inwestora dwukrotnie przesuwano termin wykonania tego z uwagi na toczące się postępowanie przed Konserwatorem Zabytków. W dniu [...] Miejski Konserwator Zabytków w G. wydał pozwolenie na prowadzenie robót na terenie obiektu wpisanego do rejestru zabytków. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Ministra Kultury w dniu [...]. Organ odwoławczy, oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, wskazał, że wobec spełnienia przez inwestora wszystkich wymagań wynikających z przepisów art. 35 i 32 ust 4 Prawa budowlanego brak było podstaw do odmowy wydania pozwolenia na budowę dla tej inwestycji, którą zrealizowano zgodnie z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, a wniosek o wydanie pozwolenia złożony został w terminie jej ważności. Organ odwoławczy uznał również, że bezpodstawny jest zarzut odwołania dotyczący braku uzgodnienia projektu budowlanego z Miejskim Konserwatorem Zabytków w G.. H. W. wniosła skargę do Sądu, w której zarzuciła, że opisana wyżej decyzja Wojewody P. wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego z uwagi na wydanie pozwolenia na budowę w oparciu o ustalenia Miejscowego Szczegółowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego [...] G., zatwierdzonego uchwałą nr [...] z [...] r., który utracił moc z dniem [...], oraz przez to, że nie uzgodniono z Miejskim Konserwatorem Zabytków w G. ostatecznego projektu budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej uznał, iż postępowanie administracyjne dotyczące wydania pozwolenia na budowę obiektu budowlanego na terenie wpisanym do rejestru zabytków, jakim jest K. G. w G., na której położone są działki inwestora, było uzależnione od uprzedniego wydania, w odrębnym postępowaniu administracyjnym, toczącym się przed organami, właściwymi w sprawach ochrony zabytków, ostatecznej decyzji o pozwoleniu konserwatorskim na prowadzenie robót budowlanych na takim terenie. Z ustaleń dokonanych przez organy administracji wynika, że Miejski Konserwator Zabytków w G. decyzją z dnia [...] udzielił pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków dla ściśle określonego zamierzenia, inwestycyjnego wynikającego z przedłożonego mu wówczas projektu budowlanego wraz z załącznikami, opisanego w rozstrzygnięciu. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Ministra Kultury w dniu [...]. W dniu [...], a więc po uzyskaniu powyższego pozwolenia konserwatorskiego, inwestor przedłożył Prezydentowi Miasta G., to jest organowi, przed którym toczyło się postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, zamienny projekt budowlany, który w sposób istotny różnił się od projektu uzgodnionego z konserwatorem zabytków. Różnice w tym zakresie sprowadzały się między innymi do zmiany architektury budynku, polegającej na połączeniu go z istniejącym budynkiem przy ul. [...] i odmiennym ukształtowaniu projektowanego budynku od strony północnej. Różnice te zostały potwierdzone w piśmie Miejskiego Konserwatora Zabytków w G. z dnia [...], znajdującym się w aktach sprawy. Pismo to potwierdza zarzuty skargi, iż inwestor uzyskał pozwolenie na budowę nie wolnostojącego domu jednorodzinnego, ale w istocie bliźniaka. Wobec powyższego Sąd uznał, iż pozwolenie na budowę z dnia [...] wydane zostało bez uprzedniego uzgodnienia zatwierdzonego tą decyzją projektu budowlanego z Miejskim Konserwatorem Zabytków w G.. Zdaniem Sądu, Prezydent Miasta G. nie mógł zatwierdzić zamiennego projektu budowlanego na prowadzenie przedmiotowej inwestycji, albowiem projekt ten nie został uzgodniony z właściwym miejskim konserwatorem zabytków. Dokonane zmiany w projekcie budowlanym zmuszały inwestora do uzyskania ponownego uzgodnienia Miejskiego Konserwatora Zabytków w G. w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę bez takiego wcześniejszego uzgodnienia powodowało nieważność zaskarżonego rozstrzygnięcia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] Sp. z o.o. w S., następczyni prawna P. S., na podstawie art. 174 pkt 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzucając mu naruszenie prawa materialnego tj. błędną wykładnię art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez wadliwe przyjęcie, iż na inwestorze ciąży obowiązek uzgodnienia ostatecznej wersji projektu budowlanego z właściwym w tej sprawie Miejskim Konserwatorem Zabytków. Skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W opinii skarżącej Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzygając sprawę błędnie przyjął, iż z art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego wynika konieczność uzyskania zgody Miejskiego Konserwatora Zabytków na każdorazową zmianę rozwiązań architektonicznych w projekcie, zatwierdzanym następnie przez organ administracji przy udzielaniu pozwolenia na budowę. Zarówno stosowny przepis Prawa budowlanego, jak i art. 36 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stanowi jedynie o obowiązku uzyskania pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych zarówno przy zabytku wpisanym do rejestru jak i w otoczeniu zabytku. Żaden z mających w niniejszej sprawie zastosowanie przepisów nie przewiduje zatem konieczności konsultowania z konserwatorem zabytków projektu budowlanego oraz jakichkolwiek jego zmian. Podkreślenia wymaga również fakt, iż wydane na podstawie art. 37 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami rozporządzenie Ministra Kultury z dnia 9 czerwca 2004 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich i architektonicznych, a także innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych i poszukiwań ukrytych lub porzuconych zabytków ruchomych, określające tryb i sposób wydawania pozwoleń, w tym szczegółowe wymagania, jakim powinien odpowiadać wniosek i pozwolenie na prowadzenie między innymi robót budowlanych nie przewiduje konieczności zarówno przedstawienia jak i konsultowania z konserwatorem projektu budowlanego, przez inwestora starającego się o pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych na terenie wpisanym do rejestru zabytków. Przepis § 3 tego rozporządzenia określając bowiem warunki formalne, jakim musi odpowiadać wniosek o wydanie między innymi pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru nie statuuje wymogu dołączenia doń projektu budowlanego. Ze wskazanych przepisów można wysnuć wniosek, iż na inwestorze ciąży obowiązek uzyskania przed wydaniem decyzji zezwalającej na budowę, pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych na terenie objętym szczególną ochroną konserwatorską. W razie zaś wywiązania się przez inwestora z tej powinności nie można w stosunku do niego formułować zarzutów o naruszeniu przepisów mających na celu ochronę zabytków, jak i tych, które regulują procedurę. Pierwotny inwestor zachował się zgodnie z dyspozycją przytoczonych norm, gdyż przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, co nastąpiło dnia [...] na podstawie projektu przedłożonego [...], uzyskał dnia [...] zgodę Miejskiego Konserwatora Zabytków na prowadzenie robót budowlanych, utrzymaną decyzją Ministra Kultury z dnia [...]. W odpowiedzi na skargę kasacyjną H. W. wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej p.p.s.a.), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. - rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie spełnia wymienione wyżej wymagania, choć nie oznacza to, że opiera się na usprawiedliwionych podstawach. Zgodnie z art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego - prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Z przepisu tego wynika, iż to na inwestorze ciąży obowiązek uzyskania stosownego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Do postępowania przed organem ochrony zabytków w takich sprawach nie ma zatem zastosowania tryb przewidziany w art. 106 k.p.a. Oznacza to, iż w przypadku, gdy inwestor nie uzyskał stosownego pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, a organ administracji architektoniczno-budowlanej pomimo to zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę to decyzja pozwalająca na budowę jest obarczona tak istotną wadą prawną, iż uzasadnia to wyeliminowanie jej obrotu prawnego jako nieważnej, bo podjętej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Powołany wyżej przepis art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego nie stanowi, co prawda wprost, iż inwestor ma obowiązek przedstawienia organowi ochrony zabytków projektu budowlanego, organ ten jednak, aby wydać zgodę na prowadzenie robót budowlanych musi posiadać wiedzę, często szczegółową, dotyczącą planowanych robót w odniesieniu na przykład do parametrów projektowanego obiektu budowlanego (np. liczby kondygnacji) czy wyglądu elewacji lub użytych materiałów budowlanych. W praktyce zatem konserwator zabytków wydaje stosowne pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych na podstawie szczegółowej analizy projektu budowlanego obejmującego planowaną na chronionym obszarze inwestycję. Tak też było i w niniejszej sprawie. Jak wynika z treści decyzji - pozwolenia konserwatorskiego z dnia [...] wydanego przez Miejskiego Konserwatora Zabytków w G., pozwolenie to zostało wydane po zapoznaniu się organu z projektem budowlanym. Z poczynionych w niniejszej sprawie ustaleń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wynika, iż po uzyskaniu powyższego pozwolenia konserwatorskiego, inwestor przedłożył Prezydentowi Miasta G. tj. organowi wydającemu pozwolenie na budowę, zamienny projekt budowlany, który w sposób istotny różnił się od projektu przedstawionemu konserwatorowi zabytków. Różnice w tym zakresie polegały m.in. na zmianie architektury budynku, czyli połączenia go z istniejącym budynkiem przy ul. [...] i odmiennym ukształtowaniu projektowanego budynku od strony północnej. Wprowadzenie dokonanych zmian potwierdza znajdujące się w aktach sprawy pismo Miejskiego Konserwatora Zabytków w G. z dnia [...], w którym stwierdzono wprost, iż zmiany w projekcie budowlanym nie były uzgadniane z organem konserwatorskim. Okoliczność, iż inwestor wprowadził zmiany do projektu budowlanego przedstawionego organowi wydającemu pozwolenie na budowę bez ich wcześniejszego uzgodnienia w konserwatorem zabytków nie została w skardze kasacyjnej zakwestionowana i nie podlega sporowi. Wobec powyższego należy uznać, iż trafnie Sąd I instancji przyjął, iż inwestor nie miał pozwolenia konserwatorskiego na taki kształt robót budowlanych, jaki został zatwierdzony w ostatecznej wersji projektu budowlanego zatwierdzonego przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Wbrew temu, co twierdzi skarżąca Spółka w skardze kasacyjnej, inwestor po wprowadzeniu istotnych zmian do projektu budowlanego miał bowiem obowiązek uzyskać zgodę konserwatora zabytków na zmianę kształtu obiektu budowlanego, tak, aby organ ochrony konserwatorskiej mógł dokonać oceny czy planowane roboty budowlane są zgodne z wymogami ochrony konserwatorskiej obszaru wpisanego do rejestru zabytków. W sprawie niniejszej powstała zatem sytuacja, w której Prezydent Miasta G. decyzją z dnia [...] zatwierdził projekt budowany i udzielił pozwolenia na budowę, która to decyzja została następnie utrzymana w mocy przez Wojewodę P. zaskarżoną decyzją z dnia [...], budynku mieszkalnego, którego projekt nie został uzgodniony (nie zostało wydane pozwolenie konserwatorskie na prowadzenie robót polegających na jego budowie) z organem ochrony zabytków, którym w niniejszej sprawie był Miejski Konserwator Zabytków w G.. W takiej sytuacji należy uznać, iż Sąd I instancji prawidłowo uznał, iż wymienione wyżej decyzje zostały podjęte z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego, co stanowiło podstawę do stwierdzenia ich nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. W sprawie niniejszej nie można zatem dopatrzyć się naruszenia przez Sąd art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego. Skarga kasacyjna nie jest więc oparta na usprawiedliwionych podstawach i podlega oddaleniu. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.