III SA/Wa 2036/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Lidia Ciechomska-Florek, Sędziowie Sędzia WSA Bożena Dziełak, Asesor WSA Marta Waksmundzka-Karasińska (sprawozdawca), Protokolant Lidia Wasilewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2006 r. sprawy ze skargi L. G. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości, 3) zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz strony skarżącej kwotę 45,60 zł (czterdzieści pięć złotych sześćdziesiąt groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] stycznia 2006 roku, L. G. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w E. o umorzenie zadłużenia wobec ZUS w kwocie 27.816,80 zł. Wskazał, iż nie jest w stanie zrealizować zobowiązania w postaci jednorazowej spłaty powstałego zadłużenia. Oświadczył, iż jego kłopoty finansowe pojawiły się wraz z rozpoczęciem współpracy z firmą J. W. - "B.". Wskazał, iż za wykonane usługi nie otrzymał należnego wynagrodzenia, mimo prób odzyskania należnej zapłaty. W związku z brakiem zapłaty, wnioskodawca w dniu 15 kwietnia 2000r. wobec powstałego zadłużenia zlikwidował swoją działalność. Podniósł, iż po zadłużeniu się u rodziny i w banku, rozliczył się jedynie z pracownikami zatrudnionymi w jego zakładzie. Wyjaśnił, iż obecnie jest zatrudniony w Z. R. w M. z wynagrodzeniem najniższej pensji krajowej. Ponadto podniósł, iż żona od stycznia 2000r. pobiera świadczenie emerytalne w wysokości 806 zł. Podsumowując wniosek wskazał, iż nie posiada innych dochodów oraz ponosi wraz żoną wydatki na prowadzenie gospodarstwa domowego (zakup węgla, opłaty za gaz, energię elektryczna, lekarstwa dla żony oraz opłaty bieżące). Wnioskodawca podniósł, iż w celu spłacenia zadłużenia w Urzędzie Skarbowym zaciągnął pożyczkę pod hipotekę, która jest spłacana w kwocie 500 zł miesięcznie i pozostaje mu wraz z żoną 300 zł miesięcznie, które przeznaczają na wyżywienie. Wyjaśnił, iż zadłużenie nie wyniknęło z powodu zaniedbania ani chęci oszukania państwa, lecz z przyczyń od niego niezależnych. Decyzją z dnia [...] marca 2006 roku, Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił L. G. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, w łącznej kwocie 71.787,45 zł. Organ w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności stwierdził, iż stosownie do art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), powoływanej dalej jako ustawa ubezpieczeniowa, należności z tytułu składek mogą zostać umorzone w razie całkowitej ich nieściągalności. W dalszej kolejności organ stwierdził, iż mimo zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej, zobowiązany posiada nieruchomość (współwłasność małżeńska), dla której Sąd Rejonowy w M. prowadzi księgę wieczystą o nr [...], z której można prowadzić egzekucję. Ponadto, wnioskodawca zatrudniony jest w Zakładzie Remontowo Budowlanym "F.", co w ocenie organu rentowego daje podstawę do twierdzenia, iż należności zostaną wyegzekwowane. Powołując się na regulację art. 28 ust. 3a i 3b ustawy ubezpieczeniowej oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ( Dz. U. Nr 141, poz. 1365, dalej jako rozporządzenie Ministra z 2003 r.) wskazał, iż brak jest podstaw do umorzenia należności. Zakład poinformował o możliwości rozłożenia zaległości na raty. Pismem z dnia [...] marca 2006 r. L. G. wystąpił do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z prośbą o umorzenie zadłużenia względem ZUS z uwagi na ich przedawnienie oraz o skierowanie przez ZUS wniosku do Sądu Rejonowego w M. o wykreślenie hipoteki przymusowej na nieruchomości. W jego ocenie należności uległy przedawnieniu w okresie od 1 marca 2004 r. do 1 maja 2005 r., tj. po upływie 5 lat, w związku z nowelizacją ustawy z 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2002 r. Nr 241, poz. 2074). Oświadczył, iż ZUS nie podjął żadnych działań mających na celu wyegzekwowanie należności i dopiero 17 stycznia 2006 r. skierował do Skarżącego upomnienie. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] marca 2006 r. W uzasadnienia organ stwierdził, iż po ponownym przeanalizowaniu akt sprawy nie znaleziono podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, ponieważ Skarżący nie wniósł żadnych nowych dowodów i okoliczności w sprawie. Stwierdził, powołując się na regulację art. 28 ust. 3a i 3b ustawy ubezpieczeniowej, jak również powołanego rozporządzenia Ministra z 2003 r., iż Skarżący nie wykazał przesłanek, które uzasadniałyby umorzenie zadłużenia. Wyjaśniono, iż w maju 2000 r. Skarżący został wezwany do zapłaty należności pod rygorem wdrożenia postępowania egzekucyjnego, a w odpowiedzi na to pismo strona złożyła oświadczenie, iż zaległe odsetki zostaną opłacone do [...] maja 2000 r. Podniesiono, iż w czerwcu 2000 r. zostało wszczęte za pośrednictwem Urzędu Skarbowego w M. postępowanie egzekucyjne, a postanowieniami z [...] września 2000 r. i [...] listopada 2000 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego umorzył prowadzone postępowanie egzekucyjne. Ponadto wskazano, iż w celu wyegzekwowania należności zaległości, dokonano zajęcia wierzytelności od P. "B." J. W., jednak prowadzone postępowanie okazało się bezskuteczne. Wyjaśniono, iż dokonano zabezpieczenia wierzytelności poprzez ustanowienie hipoteki na nieruchomości Skarżącego. Z powołanych wyżej względów w ocenie organu rentowego nie nastąpiło przedawnienie należności z tytułu składek. W stanie prawnym obowiązującym w sprawie, zgodnie z art. 24 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz art.28 ustawy z dnia 6 lutego 1997r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym, bieg terminu przedawnienia przerywała bowiem każda czynność zmierzająca do ściągnięcia należności, jeżeli o czynności tej został powiadomiony dłużnik. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie L. G. zaskarżył wskazane wyżej rozstrzygnięcie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2006r., oraz poprzedzające je rozstrzygnięcie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2006 r., domagając się ich uchylenia. Zarzucił naruszenie art. 28 ust. 3b ustawy ubezpieczeniowej poprzez jego niezastosowanie, § 3 rozporządzenia Ministra z 2003 r., poprzez jego niezastosowanie mimo zaistnienia przesłanek, art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niedostateczne zabranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego potrzebnego dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i art. 76 § 1 i § 2 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego niezastosowanie. W uzasadnieniu szczegółowo powtórzył podnoszone wcześniej okoliczności o trudnej sytuacji materialnej i rodzinnej. Wskazał, iż aby uregulować powstałe zadłużenie względem organów podatkowych zaciągnął kredyt bankowy, który pozwolił na spłatę zaległości podatkowych w wysokości 27.074,30 zł oraz kosztów egzekucyjnych w wysokości 1.123,31 zł. Wyjaśnił, iż na spłatę ww. zobowiązań przeznaczona została również kwota odszkodowania, jakie żona Skarżącego otrzymała po wypadku od ubezpieczyciela. Zarzucił organowi, iż nie dokonał jakichkolwiek ustaleń faktycznych w odniesieniu do zgłoszonej trudnej sytuacji materialnej i rodzinnej. Powtórzył, iż otrzymuje wynagrodzenie w wysokości 853 zł miesięcznie, z którego potrącana jest dodatkowo rata kredytu bankowego. Podniósł, iż koszty utrzymania gospodarstwa domowego wynoszą 1200 zł miesięcznie, ponadto ze względu na wiek i pogarszający się stan zdrowia zwiększają się wydatki jego i żony na leczenie. Oświadczył, iż ze względu na znikome przychody, nie jest możliwe wywiązanie się z zobowiązań wobec organu rentowego. Zarzucił organowi rentowemu bezczynność, która naraziła go na naliczenie odsetek w wysokości 44.348,20 zł. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi. Wyjaśnił, iż Skarżący miał możliwość zapoznania się z materiałem zgromadzonym w sprawie i złożenia stosownych wniosków. Wskazał, iż obecna sytuacja materialna i rodzinna skarżącego jest trudna, jednak nie wskazuje na wystąpienie okoliczności przemawiających za umorzeniem należności. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek podejmując rozstrzygnięcie Sąd oparł się na także na innych niż w niej wskazane. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz.U. Nr 153, poz. 1269). O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają natomiast organy administracji, co w tym przypadku oznacza, że rozstrzygnięcie co do umorzenia przedmiotowych należności należy do kompetencji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja prezesa ZUS w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.). Przepisy zaś, między innymi o umarzaniu należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się odpowiednio do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, a także na ubezpieczenie zdrowotne (art. 32 u.s.u.s.). Zgodnie z art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wymienione wyżej należności umarzane być mogą tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wymienionych w ust. 3 tego artykułu. W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano natomiast możliwość umorzenia należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o ten przepis określone zostały w § 3 rozporządzenia o umarzaniu składek. Zarówno z akt sprawy, jak i z treści obu wydanych w niniejszej sprawie decyzji wynika, że dotyczyły one nie tylko składek obciążających Skarżącą jako osobę prowadzącą działalność gospodarczą, ale także składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek. Zgodnie zaś z art. 30 u.s.u.s. do składek tych nie stosuje się art. 28 i 29. Prawidłowo organy orzekające wskazały to unormowanie. Jednakże nie uwzględniły go podejmując rozstrzygnięcie. W przepisie tym ustawodawca posłużył się sformułowaniem "nie stosuje się". Oznacza to, że w stosunku do wskazanych w nim należności wykluczone jest podjęcie jakiegokolwiek rozstrzygnięcia opartego na art. 28 i art. 29 u.s.u.s. Dotyczy to każdego rodzaju rozstrzygnięcia merytorycznego, zarówno pozytywnego dla wnioskodawcy, tj. umorzenia należności, jak i negatywnego, polegającego na odmowie ich umorzenia. W stosunku do tego rodzaju składek niedopuszczalne jest więc także badanie istnienia przesłanek umorzenia należności, przewidzianych w art. 28 u.s.u.s. Jeżeli wniosek o umorzenie należności z tytułu składek obejmuje składki finansowane przez ubezpieczonych (pracowników), właściwym rozstrzygnięciem jest jedynie umorzenie postępowania na podstawie art. 105 kodeksu postępowania administracyjnego. Brak jest bowiem przedmiotu postępowania w tym znaczeniu, że nie istnieją należności, do których mógłby mieć zastosowanie art. 28 u.s.u.s. W przypadku zaś, gdy wniosek obejmuje zarówno należności podlegające umorzeniu, jak i należności określone w art. 30 u.s.u.s., należy umorzyć postępowanie w zakresie tych ostatnich. W sprawie niniejszej odmowa umorzenia należności, co już wskazywano, obejmowała składki własne Skarżącego oraz finansowane przez pracownika. Stanowi to naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 30 u.s.u.s. W ocenie Sądu, aczkolwiek umorzenie postępowania, jak i odmowa umorzenia należności z tytułu składek oznaczają w rezultacie brak pozytywnego dla strony rozstrzygnięcia (umorzenia składek), to jednak nie mogą być podejmowane niejako zamiennie. Przede wszystkim dlatego, iż jest to równoznaczne z niewłaściwym zastosowaniem przepisu prawa, ale również z tego względu, że strona powinna uzyskać od organu jednoznaczną informację o powodach, dla których uwzględnienie jej wniosku nie było możliwe. Samo przytoczenie treści art. 30 u.s.u.s. przy jednoczesnym stwierdzeniu braku przesłanek umorzenia należności określonych w art. 28 tejże ustawy nie może być uznane za wystarczające dla pozostawienia w obrocie prawnym wydanych w niniejszej sprawie decyzji. W ocenie Sądu w sprawie niniejszej doszło również do naruszenia przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uwzględnienie tego naruszenia konieczne jest z uwagi na objęcie decyzją także składek własnych Skarżącego, do których mogą być stosowane przepisy o umorzeniu należności. Przede wszystkim wskazać należy, iż decyzje wydawane w postępowaniu administracyjnym podlegają rygorom określonym w art. 107 § 1 k.p.a. Przepis ten wymienia elementy decyzji administracyjnej, do których należy także jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Z kolei § 3 cytowanego przepisu stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie prawne decyzji powinno zaś zawierać podstawy prawne rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa. Oceniając zaskarżoną decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2006 roku z punktu widzenia powyższych kryteriów, należy stwierdzić iż rozstrzygnięcie to ich nie spełnia. Na podstawie bowiem uzasadnienia tego rozstrzygnięcia Sąd nie był w stanie ocenić, czy postępowanie w sprawie przeprowadzone zostało w sposób prawidłowy, a dokonane przez organy ustalenia i w konsekwencji końcowe rozstrzygnięcie zostały wydane zgodnie z prawem. Zauważyć należy, iż do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Oznacza to, iż ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji, niezależnie od tego, czy Strona na etapie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy powoływała nowe okoliczności i dowody, czy też nie. Organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, a zobowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ odnosząc się do przesłanek z art. 28 ust. 3a i 3 b u.s.u.s., a także z §3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r., stwierdził jedynie, iż z przedłożonych przez Stronę dokumentów nie wynika, aby ze względu na stan majątkowy, czy sytuację rodzinną Skarżący nie był w stanie opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i pozbawiłoby rodzinę możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. W opinii Sądu jest to stwierdzenie zbyt ogólnikowe i tym samym nie wystarcza, by uznać je za prawidłowe i wyczerpujące w świetle art. 107 k.p.a. Organ ten nie sprecyzował na podstawie których informacji dokonał powyższej oceny, nie dokonał analizy zawartych we wniosku o umorzenie należności informacji odnoszących się do struktury miesięcznych dochodów i wydatków Skarżącego i jego żony, nie ustalił, czy na poziomie uzyskiwanych dochodów i aktualnego budżetu domowego możliwe jest wywiązanie się Skarżącego ze zobowiązania wobec ZUS, które na dzień wydania decyzji pierwszoinstancyjnej wynosiło ogółem 71.787,45 zł. Tym samym nie jest również możliwe zbadanie, czy dokonana przez organ ocena materiału dowodowego była prawidłowa ze względu na kryteria wskazane w art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Realizacji wyrażonej w tym przepisie zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowiący, iż organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ocena materiału dowodowego następuje natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, określoną w art. 80 k.p.a. Z uwagi na zakres postępowania odwoławczego, umożliwiający organowi II instancji wydanie decyzji o charakterze reformatoryjnym, Sąd uznał za wystarczające uchylenie jedynie zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do sformułowanego w skardze zarzutu naruszenia art. 76 §1 i 2 k.p.a., poprzez nie uwzględnienie przez organ – jako dokumentu urzędowego - decyzji Naczelnika Urzędu Skarbowego w M. w przedmiocie umorzenia odsetek za zwłokę – Sąd wskazuje, iż wbrew sugestiom Strony organ rentowy nie jest związany poczynionymi przez organ skarbowy w uzasadnieniu tej decyzji ustaleniami na okoliczność wykazania przesłanki ważnego interesu strony, o którym mowa w art. 67 §1 ord. pod. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu Prezes ZUS będzie jednak zobligowany odnieść się do tego dowodu i dokonać jego oceny zgodnie z art. 77§1 i 80 k.p.a. W tym stanie rzeczy, wobec ujawnienia naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji, uznając, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości (art.152 p.p.s.a.). Wobec złożonego na rozprawie wniosku o zwrot kosztów postępowania, Sąd stwierdził, iż Skarżący był zwolniony z kosztów sądowych ( opłat sądowych ) na podstawie art. 239 pkt 1 lit. e p.p.s.a., natomiast na podstawie art. 205 § 1 p.p.s.a., zasadne było zasądzenie na rzecz Skarżącego kwoty 45,60 zł. tytułem zwrotu kosztów przejazdu.