III SA/Wa 2037/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Lidia Ciechomska-Florek, Sędziowie Sędzia WSA Bożena Dziełak, Asesor WSA Marta Waksmundzka-Karasińska (sprawozdawca), Protokolant Lidia Wasilewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2006 r. sprawy ze skargi P. D. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2006 r. nr [...], 2) stwierdza, że decyzje których nieważność stwierdzono nie mogą być wykonane w całości. Pismem z dnia [...] stycznia 2006 roku, P. D. zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w E. o umorzenie zaległości z tytułu składek ZUS wraz z odsetkami za okres od 3 lutego 2005 roku do 4 lutego 2006 roku. Wskazała, iż zysk z prowadzonej działalności gospodarczej pokrywał jedynie koszty czynszu i bieżących zakupów towarów. Wyjaśniła, iż nie rozlicza się z Urzędem Skarbowym. Podniosła, iż od dłuższego czasu firma funkcjonuje tylko dzięki pomocy rodziny (kredyt w wysokości 1500 zł. na zakup towaru w maju 2005 roku). Ponadto wyjaśniła, iż zalega ze spłatą czynszu za okres dwóch miesięcy. Stwierdziła, iż nie jest w stanie spłacać powstałego zadłużenia, gdyż firma nie przynosi planowanych zysków, a po jej zlikwidowaniu nie przysługuje jej prawo do zasiłku i nie jest ubezpieczona. Nie może również korzystać ze świadczeń macierzyńskich. Podkreśliła, iż jest w trzecim miesiącu ciąży, a działalność została otwarta ze środków z przyznanej dotacji. Decyzją z dnia [...] marca 2006 roku, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmówił P. D. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy w łącznej kwocie 8.808,99 zł. Organ rentowy w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności stwierdził, iż w trakcie prowadzenia działalności strona nie wywiązywała się z obowiązku składania dokumentów rozliczeniowych oraz opłacania składek. Podniósł, iż stosownie do art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), powoływanej dalej jako " u.s.u.s", należności z tytułu składek mogą zostać umorzone jedynie w razie całkowitej ich nieściągalności. Wskazał, iż sytuacja taka zachodzi, gdy nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję lub gdy jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających koszty egzekucji. Stwierdził, iż w sprawie nie zachodzi ww. przesłanka, a z powodu braku dokumentów rozliczeniowych, których Skarżąca nie składała, nie jest możliwe wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Nie można zatem jednoznacznie stwierdzić, czy w jego toku nie wyegzekwowano by żądanych kwot. W dalszej części wyjaśnił, iż Skarżąca jest osoba młodą, która w przyszłości może podjąć zatrudnienie. W jego ocenie istnieje zatem realna szansa poprawy sytuacji materialnej, ponadto może udzielić ulgi w formie rozłożenia zaległości na raty. Pismem nazwanym "odwołaniem", które wpłynęło do organu rentowego w dniu [...] marca 2006 roku. P. D. wystąpiła do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o ponowne rozpoznanie jej wniosku. W uzasadnieniu powtórzyła, iż prowadzona działalność od jej rozpoczęcia przynosiła straty, ze względu na złą lokalizację sklepu. Wskazała, iż działalność rozpoczęła ze środków z Urzędu Pracy (dotacja) w wysokości 10.800 zł, które zostały wykorzystane w całości na wyposażenie sklepu i towar. Dodatkowo zaciągnęła zobowiązania wobec rodziny w celu zakupienia potrzebnych środków i sprzętu na przystosowanie lokalu do funkcjonowania zgodnie z wymogami "Sanepidu". Oświadczyła, iż dochody uzyskane ze sprzedaży nie wystarczały nawet na dzierżawę lokalu i niezbędne opłaty (gaz, prąd). Szczegółowo przedstawiła przebieg prowadzonej działalności i wskazała, iż na jej "koniec" zalegała z opłatami za 6 miesięcy za energie elektryczną i wodę, oraz z 3 miesięcznym opłatami lokalu, które następnie uregulowała ze sprzedaży wyposażenia sklepu. Skarżąca przedstawiła, iż nie jest w stanie spłacić powstałego zadłużenia i "zagraża" jej spłata dotacji. Podniosła, iż po zlikwidowaniu firmy została z długami, jest osobą bezrobotną bez zasiłku, bez perspektywy pracy, gdyż jest w 5 miesiącu ciąży. Podkreśliła, iż po zawarciu związku małżeńskiego, mąż zaciągnął kredyt w wysokości 7.000 zł na okres 2 lat na zakup niezbędnych rzeczy (kanapy, pralki, telewizor, stolik, segment) i najpilniejszą spłatę pożyczki zaciągniętej u rodziny. Skarżącej i jej mężowi po odliczeniu rat kredytu (350zł.), biletów na dojazd do pracy męża (120zł.) oraz dopłaty do czynszu (100zł), pozostaje na życie 300 zł. Ponadto, mieszka wraz z mężem w dwupokojowym mieszkaniu z bratem i matką. Obawia się również o swoje zdrowie i życie jej dziecka z powodu wskazanych wyżej problemów i dodatkowych kosztów związanych z urodzeniem dziecka. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] marca 2006 r. W pierwszej części uzasadnienia organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. Organ stwierdził, iż po ponownym przeanalizowaniu akt sprawy nie znaleziono podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, ponieważ Skarżąca nie wniosła żadnych nowych dowodów i okoliczności w sprawie. Powołując się na regulację art. 28 ust. 3a ustawy ubezpieczeniowej, stwierdził, iż Skarżąca nie wykazała przesłanek, które uzasadniałyby umorzenie zadłużenia. Nadto stwierdzono, że z uwagi na młody wiek Skarżącej i możliwość podjęcia zatrudnienia, a także okoliczność, iż mąż Skarżącej pracuje w Z. M. w M. i otrzymuje z tego tytułu regularne dochody, w ocenie organu rentowego istnieje szansa na spłatę zadłużenia w systemie ratalnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. D. zaskarżyła wskazane wyżej rozstrzygnięcie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2006r. W uzasadnieniu zarzuciła zaskarżonej decyzji, iż jest niesłuszna i krzywdząca. Oświadczyła, iż jej zdaniem istnieją przesłanki do umorzenia powstałego zadłużenia. Powtórzyła podnoszone wcześniej okoliczności związane z rozpoczęciem działalności i jej prowadzeniem. Zwróciła uwagę na fakt, iż ww. działalność nie przynosiła dochodu, który pozwalałby na opłacenie czynszu ani opłacenie składek względem ZUS, a generowała tylko stratę. Podsumowując skargę oświadczyła, iż powyższa działalność, pogrążyła ją w długach. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi. W piśmie procesowym, które wpłynęło do tutejszego Sądu w dniu [...] listopada 2006 r. Skarżąca ponownie wskazała na trudną sytuację materialną i mieszkaniową w której się znalazła. Wskazała, iż dochody jej męża wynoszą 1000 zł i jest on jedynym żywicielem rodziny. Ponadto [...] lipca 2006r. Skarżąca urodziła syna, co wiąże się z dodatkowymi kosztami około 150 zł miesięcznie. Ponadto od porodu pogorszył się jej stan zdrowia, ma bardzo niskie ciśnienie, złe wyniki badań z podejrzeniem cukrzycy w związku z przebytą ciążą. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Na wstępie należy zauważyć, iż kognicja sądów administracyjnych w odniesieniu do spraw w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ubezpieczeniowych oraz składek na określone fundusze została ustanowiona ustawą z dnia 10 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 121, poz. 1264). Artykuł 10 pkt 26a tej ustawy zmienił – z dniem 1 lipca 2004 r. – brzmienie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w ten sposób, że wyłączył tę kategorię spraw z zakresu właściwości sądów powszechnych – sądów pracy i ubezpieczeń społecznych i przeniósł do właściwości sądów administracyjnych. Jak wynika z uzasadnienia projektu tej ustawy (dostępny na www.sejm.gov.pl) wolą ustawodawcy było wyłączenie możliwości umarzania w/w należności przez sądy powszechne, które były władne zmienić decyzję organu i umorzyć określoną kwotę należności (por. np. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 30 czerwca 2000 r., sygn. akt III ZP 15/00, opublikowana m. in. OSNAPU 2000, nr 23, poz. 864). Zmiana, o której mowa wyżej, ma charakter fundamentalny w odniesieniu do tego typu spraw. Pamiętać bowiem należy, że o ile sądy powszechne przejmowały wcześniej załatwioną przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych sprawę do dalszego załatwienia, o tyle w przypadku kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne sprawa, której przedmiot jest związany z działalnością określonego organu administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy do tego organu. Zadanie sądu administracyjnego polega na dokonaniu kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia działania (zaniechania) organu nie przyjmuje sprawy administracyjnej jako takiej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie skontrolować (ocenić) działalność tego organu. Z tego względu sąd administracyjny, co do zasady, nie może zastępować organu administracji publicznej i wydawać końcowego rozstrzygnięcia sprawy. Orzeczenia sądu administracyjnego w razie uwzględnienia skargi, rozstrzygają o uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu oraz zobowiązują organ administracji publicznej do określonego zachowania się w toku dalszego załatwiania sprawy. Odstępstwa od tego rodzaju rozstrzygnięć należą do wyjątków i zawsze mieszczą się w ogólnej formule sprawowania kontroli administracji publicznej. Przejęcie przez sądy administracyjne kompetencji organu administracji publicznej do końcowego załatwienia sprawy stanowiłoby wyjście poza konstytucyjnie określone granice kontroli działalności administracji publicznej (R. Hauser, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, praca zbiorowa, Warszawa 2003, str. 6 i 7). W ramach kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny, szczególną uwagę należy zwrócić na przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji określone w art. 156 k.p.a. Wyżej wskazany artykuł stanowi wyliczenie kwalifikowanych wad prawnych decyzji uniemożliwiających pozostawienie jej w obrocie prawnym. Stwierdzenie przez sąd administracyjny zaistnienia którejkolwiek z przesłanek z art. 156 k.p.a. skutkować musi stwierdzeniem nieważności decyzji przez sąd administracyjny, stosownie do postanowień art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej powoływanej jako p.p.s.a., bez względu na inne okoliczności sprawy. Analiza treści decyzji Prezesa ZUS z dnia [...] marca 2006 r. doprowadziła Sąd do wniosku, iż została ona wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, a więc zaistniała przesłanka, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Przede wszystkim trzeba podkreślić, iż w doktrynie - opartej na orzecznictwie sądowym - uznaje się, że wyżej powołany przepis nie wprowadza żadnego elementu kwalifikującego naruszenie właściwości, a wobec tego każdy taki przypadek, w odniesieniu do wszystkich rodzajów właściwości i niezależnie od jej podstaw, będzie przesłanką stwierdzenia nieważności (J. Borkowski, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego – komentarz, Wydanie 6, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 718). W związku z powyższym zauważyć należy, iż w decyzji z dnia [...] marca 2006r. jako organ ją wydający wskazany został Prezes ZUS. Użyte w jej sentencji sformułowanie "odmawiam umorzenia należności z tytułu składek (...)" również potwierdza, iż właśnie ten podmiot rozstrzygnął w sprawie umorzenia należności z tytułu składek. W świetle art. 28, art. 32 i art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s, Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest podmiotem, który wydaje decyzje w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek. Nadto to Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych, w myśl art. 66 ust. 4 u.s.u.s., przysługują środki prawne właściwe organom administracji państwowej. Wobec powyższego nie ma podstaw do twierdzenia, że organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek jest Prezes Zakładu. Prezes Zakładu jest, zgodnie z brzmieniem art. 72 ust. 1 u.s.u.s., organem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych obok Zarządu Zakładu i Rady Nadzorczej Zakładu. Jego kompetencje określone zostały w art. 73 u.s.u.s. Wyliczenie tam zawarte ma charakter przykładowy, o czym świadczy słowo "w szczególności". Nie można wobec tego stwierdzić, że innych – nie wymienionych w tym katalogu – nie posiada. Jednakże w zakresie wydawania decyzji w sprawach indywidualnych u.s.u.s. przyznaje mu w sposób wyraźny prawo do przyznawania świadczeń w drodze wyjątku i jest to jedyny przedmiot, co do którego podejmuje on decyzję w sprawach indywidualnych dotyczących ubezpieczeń społecznych (art. 73 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s.). Ta kompetencja była zresztą akceptowana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie (Wyrok NSA z dnia 25 marca 2002 r., sygn. akt II SA 1484/00, publ. LEX "OMEGA", nr 81825, wyrok NSA z dnia 12 listopada 2001 r., sygn. akt II SA 2062/01, publ. LEX "OMEGA", nr 81915). Tym bardziej uzasadniona jest zatem konkluzja, że ten organ Zakładu nie posiada prawa do wydawania w swoim imieniu decyzji w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek. Na marginesie konieczne jest podkreślenie, iż przed – opisaną na wstępie – zmianą stanu prawnego sądy powszechne orzekające w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek w swoich orzeczeniach w sposób wyraźny wskazywały, iż Zakład jest podmiotem uprawnionym do wydawania rozstrzygnięć w tych sprawach (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 6 maja 2004 r., sygn. akt II UZP 6/04, publ. LEX "OMEGA", nr 106659, wyrok Sądu Apelacyjnego w Białymstoku z dnia 14 stycznia 2004 r., sygn. akt III AUa 1607/03, publ. LEX "OMEGA", nr 113049, wyrok Sądu Apelacyjnego w Krakowie z dnia 27 września 2001 r., sygn. akt III AUa 986/00, publ. LEX "OMEGA", nr 53521). Z przedstawionych wyżej rozważań wynika, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, wydając decyzję w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, naruszył przepisy dotyczące jego właściwości rzeczowej. Właściwość rzeczowa jest to zdolność organu administracji publicznej do rozpoznawania i rozstrzygania danej kategorii spraw (B. Adamiak, [w:] B. Adamiak ..., dz. cyt., str. 123). Ustala się ją według przepisów o zakresie jego (organu) działania (art. 20 k.p.a.). Wskazanie tego ostatniego przepisu jest uzasadnione tym, że aczkolwiek Prezes Zakładu nie jest organem administracji publicznej, to w przedmiotowej sprawie działał w oparciu o przepisy k.p.a. jak taki organ. Konsekwentnie zatem należy uznać, iż uchybił także dyspozycji art. 19 k.p.a. stanowiącemu, że organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. W doktrynie podkreśla się także, że naruszenie wyżej wskazanego przepisu, polegające na wydaniu decyzji przez organ niewłaściwy, stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. (W. Chróścielewski, Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Dom Wydawniczy ABC, 2002, str. 67). Odnosząc się z kolei do decyzji wydanej przez Prezesa ZUS na skutek rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, stwierdzić należy, iż decyzja ta utrzymując w mocy decyzję z dnia [...] marca 2006r. sankcjonowała tym samym decyzję w sposób oczywisty dotkniętą wadą nieważności. Podlegała więc ona wyeliminowaniu z powodu rażącego naruszenia art. 19 i art. 20 K.p.a., na zasadzie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. Prezes ZUS, badając sprawę raz jeszcze, na podstawie złożonego przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, powinien z urzędu oraz na mocy przepisów art. 19 i art. 20 K.p.a. stwierdzić nieważność własnej decyzji z [...] marca 2006r. Skoro utrzymał ją w mocy, rażąco naruszył prawo – ww. przepisy o badaniu swej właściwości z urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając przedstawiony stan faktyczny i prawny oraz działając na podstawie art. 135, art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. (zaskarżona decyzja) oraz art. 156 § 1 pkt 1 (decyzja organu pierwszej instancji), orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a Sąd orzekł, że decyzje, których nieważność stwierdzono nie podlegają wykonaniu w całości.