III SA/Wa 2927/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek, Sędzia WSA Marek Wroczyński, Asesor WSA Maciej Kurasz (spr.), Protokolant Robert Powojski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi P. T. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości. Pismem z dnia 13 marca 2006 r. P. T. - określany dalej jako "Skarżący" wystąpił do Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w T. o umorzenie w całości zadłużenia wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ZUS) z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od marca 2004 r. do maja 2005 r. We wniosku o umorzenie należności Skarżący podniósł, iż ze względu na złą koniunkturę był zmuszony zakończyć prowadzoną działalność gospodarczą. Obecnie jest zarejestrowany jako bezrobotny w Powiatowym Urzędzie Pracy w W. Od sierpnia 2005 r. pobiera zasiłek dla bezrobotnych w wysokości 417,60 zł brutto. Z uzasadnienia wniosku wynika także, iż wnioskodawca jest zobowiązany do świadczenia alimentacyjnego na dwoje nieletnich dzieci w kwocie 390 zł miesięcznie. Z informacji o stanie majątkowym wynika nadto, iż Skarżący nie posiada żadnego majątku mogącego być przedmiotem zabezpieczenia należności składkowych. Zakład Ubezpieczeń Społecznych po rozpatrzeniu powyższego wniosku decyzją z dnia [...] maja 2006 r. Nr [...] odmówił umorzenia zaległych składek ubezpieczeniowych wskazując, iż w przedmiotowej sprawie nie występują przesłanki uprawniające do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia zaległości. Przyznano, iż sytuacja finansowa skarżącego jest trudna. Pomimo tego organ pierwszej instancji powołując się na to, iż Skarżący jest osobą młodą oraz fakt, iż sytuacja finansowa wnioskodawcy może mieć charakter przejściowy odmówił umorzenia zaległych składek ubezpieczeniowych. Wskazano także, iż zmieniająca się sytuacja na rynku pracy być może umożliwi Skarżącemu znalezienie pracy. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 1 czerwca 2006 r. Skarżący powtórzył wskazane we wniosku o umorzenie zaległości argumenty dotyczące jego trudnej sytuacji finansowej i życiowej. Wskazał także, iż decyzja organu pierwszej instancji została podjęta bez należytej oceny stanu faktycznego i przy przyjęciu mylnych twierdzeń. Skarżący podniósł również, iż Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie wziął pod uwagę innych okoliczności wpływających na jego aktualną sytuację. Wskazał m.in., iż poza zadłużeniem z tytułu składek ubezpieczeniowych jest zobowiązany do spłaty innych długów związanych z działalnością gospodarczą. Skarżący zauważył także, iż ze względu na to, iż jego miejscowość objęta jest strukturalnym bezrobociem przy braku kwalifikacji nie uzyska zatrudnienia pozwalającego na spłatę zadłużenia wobec ZUS oraz spłatę alimentów. W wyniku rozpatrzenia wniosku złożonego w trybie określonym w art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - określanej dalej jako Kpa), Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (Prezes ZUS) decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. Nr GZR 421/P/18/06 na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Prezes ZUS przywołał dyspozycję przepisów art. 23, art. 28 ust. 2 i ust. 3a, ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm. - powoływanej dalej jako u.s.u.s.). W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy przyznał, iż sytuacja majątkowa Skarżącego jest niewątpliwie ciężka. Prezes ZUS odniósł się także do faktu, iż Skarżący jest osobą bezrobotną. Wskazał, iż skarżący jest osobą młodą, zdrową mogącą podjąć pracę. Prezes ZUS stwierdził ponadto, iż zasiłek dla bezrobotnych jest przyznany na czas określony, zatem z tego względu Skarżący powinien podjąć starania o znalezienie zatrudnienia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniesiono także, iż powstałe trudności nie zostały wywołane nadzwyczajnymi, niezależnymi od woli Skarżącego zdarzeniami losowymi, którym nie można było przeciwdziałać. Podkreślono, iż prowadzenie działalności gospodarczej, której niewątpliwym celem jest osiągniecie zysku nierozerwalnie związane jest z ryzykiem, które w żaden sposób nie może obciążać ZUS. Organ drugiej instancji stwierdził ponadto, iż ZUS jako wierzyciel nie może uwzględniać interesów innych wierzycieli dłużnika np. banków lub z tytułu płaconych przez Skarżącego alimentów, a płatnik nie ma podstaw, aby przedkładać ich interesy ponad zobowiązania względem ZUS. Na powyższą decyzję Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której ponownie opisał swoją trudną sytuację życiową i finansową, która w jego ocenie uniemożliwia spłatę powstałego zadłużenia. W uzasadnieniu podkreślił, iż jego aktualna sytuacja finansowa spełnia przesłanki uzasadniające umorzenie zaległych składek ubezpieczeniowych. Skarżący odnosząc się do zaskarżonego rozstrzygnięcia Prezesa ZUS podniósł, iż organ podejmujący decyzję w przedmiocie umorzenia ma obowiązek brać pod uwagę aktualny stan rzeczy, a nie hipotetyczny, mogący zaistnieć lub nie w bliżej nieokreślonej przyszłości. Skarżący zarzucił organowi, iż ten niezbyt wnikliwie ocenił stan faktyczny występujący w przedmiotowej sprawie. Jego zdaniem przepisy o umorzeniu należności składkowych zostały wprowadzone po to, iż w sytuacjach wskazanych w nich mogło dojść do umorzenia. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek Sąd podejmując rozstrzygnięcie oparł się na powodach innych niż w niej wskazane. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Wyjaśnić również należy, iż stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę. Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie były decyzje organów podjęte w przedmiocie umorzenia odsetek od zaległości składkowych wobec ZUS. Na wstępie należy stwierdzić, iż zgodnie z art. 24 ust. 2 u.s.u.s. jako "należności z tytułu składek" należy rozumieć: składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia, a także dodatkową opłatę. Zgodnie z art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wymienione wyżej należności umarzane być mogą tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wymienionych w ust. 3 tego artykułu. W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano natomiast możliwość umorzenia należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to jednakże wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o ten przepis określone zostały w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) - powoływanego dalej jako "rozporządzenie z dnia 31 lipca 2003 r." Wyjaśnić należy, że decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, podejmowane przez Zakład na podstawie art. 28 u.s.u.s oraz § 3 ww. rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r., oparte są na tzw. uznaniu administracyjnym. Prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje wyłącznie organowi właściwemu w sprawach ubezpieczeń społecznych. Może on, ale nie musi umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności. O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają organy administracji, co w tym przypadku oznacza, że rozstrzygnięcie co do umorzenia przedmiotowych należności należy do kompetencji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, że Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Kontrola ta obejmuje zatem zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o udzieleniu lub odmowie udzielenia wnioskowanej ulgi. Sąd nie ocenia natomiast wydanej decyzji z punktu widzenia jej słuszności czy sprawiedliwości. Postępowanie poprzedzające wydanie przez Zakład decyzji w przedmiocie umorzenia należności prowadzone jest w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego o czym stanowi art. 180 § 1 Kpa. Dotyczy to również postępowania odwoławczego od tych decyzji, prowadzonego przez Prezesa ZUS (art. 83 ust. 4 u.s.u.s.). Jak już wskazano powyżej warunkiem wydania poprawnej decyzji jest poprzedzenie jej prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Wymóg taki wynika wprost z art. 6 Kpa stanowiącego, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to konieczność prawidłowego zastosowania przy rozpoznawaniu i rozstrzygnięciu sprawy przez każdy organ prowadzący postępowanie administracyjne, przepisów nie tylko prawa materialnego, ale i procesowego. Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie niniejszej organy orzekające wskazując, iż sytuacja finansowa Skarżącego jest trudna, przyjęły, iż przesłanki umorzenia, zarówno wymienione w art. 28 u.s.u.s., jak i w przepisach § 3 ww. rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. - nie występują. Stanowiska swojego jednakże nie uzasadniły w sposób należyty. Zdaniem Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 Kpa. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie może być uznane za wyczerpujące W przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego, do jakich należą decyzje dotyczące umarzania należności z tytułu składek, uzasadnienie spełnia szczególnie istotną rolę. Pozwala ono na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Prawidłowość uzasadnienia decyzji należy oceniać również w kontekście wyrażonej w art. 11 Kpa zasady przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Nie może być uznane za spełniające powyższe wymogi, a w szczególności za wyczerpujące uzasadnienie ograniczające się w istocie wskazania, iż ze względu na to, iż Skarżący jest osobą młodą, zdrową może podjąć starania znalezienia w przyszłości zatrudnienia, tym samym uzyskania wynagrodzenia, z którego mógłby spłacać zadłużenie wobec ZUS. Zdaniem Sądu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniesiono się w sposób wyczerpujący do indywidualnej sytuacji Skarżącego, opisanej przez niego w składanych wnioskach. Sąd podzielił stanowisko Skarżącego, iż organ podejmujący decyzję w przedmiocie umorzenia ma obowiązek brać pod uwagę aktualną sytuację finansową i majątkową płatnika, a nie hipotetyczne sytuacje, mogące zaistnieć lub nie w bliżej nieokreślonej przyszłości, które mogą mieć wpływ na możliwość spłaty przez Skarżącego zadłużenia. Reasumując należy stwierdzić, iż organ badając przesłanki umożliwiające wydanie pozytywnego rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia zaległości powinien odnieść się do aktualnej sytuacji majątkowej i życiowej strony postępowania. Należy jednak wskazać, iż nawet w sytuacji przyznania przez organ, iż przesłanki określone w przepisach art. 28 u.s.u.s. lub § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. istnieją, to w ramach uznania administracyjnego do organu należy sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Analiza akt sprawy wskazuje także, iż organ pierwszej instancji odmówił umorzenia należności w części dotyczącej zaległych składek ubezpieczeniowych za pracowników. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie w tej części ze względu na dyspozycję art. 30 u.s.u.s. było niedopuszczalne. Organ powinien uznać postępowanie w sprawie umorzenia zaległości w tej części jako bezprzedmiotowe. Zważywszy powyższe, Sąd uznał, iż ze względu na wadliwość uzasadnienia zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 11 i art. 107 § 1 i 3 Kpa w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższa wadliwość powołanej decyzji sprawia, że przedwczesnym staje się rozpatrywanie przez Sąd kwestii, które odnoszą się do meritum sprawy, czyli sprawy umorzenia należności. Sąd podkreśla, że wycofanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji Prezesa ZUS nie oznacza jednak, że wniosek Skarżącego o umorzenie należności powstałej z tytułu niezapłaconych składek ubezpieczeniowych jest zasadny. Kwestia ta powinna stać się przedmiotem ponownej kompleksowej oceny w postępowaniu administracyjnym. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji. Zakres w jakim uchylona decyzja nie podlega wykonaniu określono w oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a. Skarżący był zwolniony z kosztów sądowych na podstawie art. 239 pkt 1 lit. e p.p.s.a., a o zasądzenie innych kosztów postępowania nie wnosił. Brak było zatem podstaw do orzekania w tym przedmiocie.