VII SA/Wa 1814/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, , Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. na decyzję Krajowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Krajowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa na rzecz skarżącego [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. o kwotę 200 (dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]. złożył w dniu [...] kwietnia 2006 r. do [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie odpowiedzialności zawodowej w budownictwie R. M., z powodu niedbałego wykonywania przez niego obowiązków związanych ze sprawowaniem kontroli technicznej utrzymania obiektów budowlanych. Okręgowy Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie odpowiedzialności zawodowej R. M. ze względu na upływ czasu przewidzianego na wszczęcie postępowania w sprawie odpowiedzialności zawodowej w budownictwie. Na skutek odwołania zainteresowanego od decyzji Rzecznika Okręgowego, sprawę rozpoznał Krajowy Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa, który decyzją nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze. Skargę do sądu administracyjnego złożył [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]., wywodząc, że jako wnioskodawca i podmiot składający odwołanie posiada przymiot strony w toczącym się postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skargę należało uwzględnić, lecz z przyczyn innych niż w niej podane. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Sąd stwierdził nieważność obu decyzji z powodu naruszenia właściwości (art. 156 § 1 k.p.a.), gdyż rzecznicy obu instancji nie są uprawnieni do orzekania w sprawach administracyjnych, właściwość rzeczową w tym zakresie posiadają jedynie sądy dyscyplinarne izb. Na podstawie art. 12 i 58 Konstytucji, obywatele mają prawo zrzeszania się, m.in. w organizacjach zawodowych. Dotyczy to zarówno tzw. organizacji interesu, zazwyczaj dobrowolnych, których zadaniem jest wspólna obrona interesów grupowych, jak i samorządowych organizacji zawodowych, zrzeszających osoby spełniające określone wymagania w zakresie wykształcenia, stażu zawodowego itp. Wówczas, jedynie członkowie takich korporacji mogą wykonywać określony zawód. Korporacje te posiadają uprawnienia weryfikacyjne w zakresie spełnienia warunków przynależności, a także uprawnienia do odpowiednich reakcji dyscyplinarnych, w przypadku naruszenia przepisów wewnątrzkorporacyjnych czy zasad deontologii zawodowej przez członków korporacji. Organy samorządów zawodowych wykonują zarówno funkcje wewnątrzkorporacyjne (tak jak organy innych organizacji interesu), w tym mieszczą się działania organizacyjne czy dyscyplinarne, jak i w zakresie powierzonym im przez ustawę wykonują funkcje zlecone z zakresu administracji publicznej. W tej też części posiadają stosowne kompetencje przysługujące władzy publicznej, lecz tylko w tym zakresie, w jakim ustawa - jako podmiotom korporacyjnym zastępującym władzę państwową - powierza im załatwianie spraw. Formą załatwiania spraw, wynikającą z wypełniania funkcji władczych, jest wydawanie decyzji w sprawach indywidualnych. W ustawie z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz. U. z 2001 r. Nr 5, poz. 42, z późn. zm.) o takiej formie działania jest mowa w art. 11. Jest też oczywiste, że tak rozumianego zakresu kompetencji, przyznanych ustawą, korporacje nie mogą ani rozszerzyć, ani zawęzić mocą regulacji wewnętrznych, podobnie jak mocą takich regulacji nie mogą zmienić zasad i przepisów postępowania, skoro działać mają na podstawie przepisów zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego, chyba że inne lub dodatkowe unormowania w tej materii zawarte byłyby w akcie rangi ustawowej. Na mocy art. 25 przywołanej wyżej ustawy, okręgowy sąd dyscyplinarny rozpatruje, oprócz spraw dyscyplinarnych członków okręgowej izby, również sprawy z zakresu odpowiedzialności zawodowej tychże członków, określone w ustawie - Prawo budowlane. W tym miejscu silnie należy zaakcentować różnicę pomiędzy odpowiedzialnością dyscyplinarną członków, wynikającą z naruszania praw korporacyjnych a odpowiedzialnością zawodową. Instytucje te różni nie tylko ich źródło, lecz, co za tym idzie, tryb załatwiania, ale i w konsekwencji różna droga sądowa. Pierwsze, jako sprawy wewnętrzne korporacji, poddane są orzecznictwu sądów powszechnych, drugie, jako należące do kategorii spraw publicznych, podlegają kontroli sądów administracyjnych. Ustawodawca, określając w wymienionym art. 25 zadania sądu dyscyplinarnego, wymienił wśród nich kompetencje publicznoprawne zawarte w przepisach prawa materialnego, tj. w art. 95-101 znowelizowanej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.), które przed wejściem w życie tej ustawy, zwanej dalej korporacyjną, były załatwiane w pierwszej instancji przez wojewodów. Są to więc typowe sprawy z zakresu administracji publicznej, przejęte do załatwiania przez korporacje architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów. Obecnie, po zmianie art. 97 tej ustawy, wyżej wymienione przepisy są zatem podstawą, dla okręgowych sądów dyscyplinarnych i sądów krajowych poszczególnych izb wymienionych samorządów zawodowych, do wydawania decyzji administracyjnych. Decyzje te wydawane są w trybie i formie określonej przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, z uwzględnieniem szczególnych regulacji zawartych w ustawie o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów. Przepis art. 11 ust. 1 ustawy korporacyjnej stanowi bowiem, iż do postępowania w sprawach indywidualnych uregulowanych w ustawie, z wyjątkiem spraw dyscyplinarnych, stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Chodzi zatem o sprawy z zakresu administracji publicznej, zlecone organom samorządu zawodowego, tj. takie sprawy, w których wydawane są decyzje administracyjne (art. 1 k.p.a.). Opisany art. 11 jest normą odsyłającą o charakterze ogólnokompetencyjnym, stanowiącą, dla organów samorządu zawodowego wykonujących funkcje zlecone z zakresu administracji publicznej, podstawę do przeprowadzenia postępowania i wydania decyzji administracyjnej według przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, jednakże tylko w sprawach, w których przepisy tej ustawy lub innych ustaw przewidują wydanie decyzji. Inaczej mówiąc, wydanie decyzji przez organy samorządu zawodowego możliwe jest tylko w sprawach, w których przepisy tej ustawy lub innych ustaw przewidują administracyjnoprawną formę działania, a nie we wszystkich sprawach indywidualnych, które załatwiają organy korporacji. Art. 26 ustawy korporacyjnej powierzył okręgowym rzecznikom odpowiedzialności zawodowej zadania, polegające na prowadzeniu postępowań wyjaśniających oraz sprawowaniu funkcji oskarżyciela zarówno w sprawach dyscyplinarnych, jak i z zakresu odpowiedzialności zawodowej członków izb. W przepisie tym określono też kompetencje rzecznika, upoważniając go do składania odwołań od orzeczeń okręgowego sądu dyscyplinarnego w sprawach, o których mowa wyżej, do Krajowego Sądu Dyscyplinarnego oraz wnoszenia skarg do sądu administracyjnego w zakresie odpowiedzialności zawodowej członków izb architektów oraz inżynierów budownictwa. O ile jednak, w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy korporacyjnej, wydanym na podstawie delegacji art. 58 (Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 31 października 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania dyscyplinarnego w stosunku do członków samorządów zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów, Dz. U. Nr 194, poz. 1635), określono szczegółowo tryb postępowania w sprawach dyscyplinarnych (w tym uprawnienia rzecznika do kończenia postępowania wyjaśniającego), to w przepisach tej ustawy zabrakło jakiegokolwiek odesłania do rozporządzenia w sprawach z zakresu odpowiedzialności zawodowej. Przepisy ustawy nie przewidują, a tym bardziej nie określają form kończenia postępowań wyjaśniających przez rzecznika. Brak regulacji w tym zakresie nie uprawnia jednak do stosowania analogii w zakresie wykorzystania trybu właściwego do prowadzenia postępowań dyscyplinarnych, gdyż, jak to wskazano wyżej, są to sprawy z zupełnie różnych segmentów zadań wykonywanych przez korporacje. Rzecznicy izb nie posiadają zatem kompetencji do tego, aby w sprawach z zakresu odpowiedzialności zawodowej posiłkować się wymienionym rozporządzeniem, a tym bardziej nadawać swoim rozstrzygnięciom w tych sprawach pozór aktów administracyjnych. Zabieg taki jest nieuprawniony i z tego względu, iż wymienione rozporządzenie, posługując się takim pojęciem jak postanowienie, odnosi się do własnego zamkniętego trybu postępowania w sprawach dyscyplinarnych, które nie ma nic wspólnego (poza wspomnianą nazwą) z postanowieniem wydawanym w toku postępowania administracyjnego. Z treści normatywnej przywołanych przepisów ustawy korporacyjnej, tj. z art. 25 i 26 wynika jednoznaczny podział zadań i kompetencji pomiędzy organami. Sądy dyscyplinarne - na podstawie odesłania z art. 95 Prawa budowlanego - mają uprawnienia do orzekania w sprawach z zakresu odpowiedzialności zawodowej, za pomocą stosownych narzędzi proceduralnych, zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego, rzecznik zaś może jedynie prowadzić postępowania wyjaśniające w tym zakresie i wnosić oskarżenia w tych sprawach do sądów dyscyplinarnych. Zgodnie z treścią art. 104 § k.p.a., organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (§ 1). Natomiast decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (§ 2). Umorzenie postępowania następuje zatem w drodze decyzji, które jest rozstrzygnięciem sprawy w inny sposób. Z tego względu, ewentualną decyzję umarzającą postępowanie, jako rozstrzygającą sprawę w inny sposób, może wydać jedynie sąd dyscyplinarny. Rzecznik nie może zaś, korzystając przez analogię z trybu określonego we wspominanym rozporządzeniu, wydawać aktów administracyjnych kończących postępowanie, gdyż ustawa nie wyposażyła go w stosowne kompetencje, w delegacji do art. 58 nie zawarto też stosownego odesłania. Por. też Prawo budowlane - Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego C.H. Beck, W-wa 2006, str. 816. Organy administracji publicznej, a w tym przypadku organy korporacyjne, którym powierzono wykonywanie zadań z zakresu administracji publicznej, zgodnie z art. 7 Konstytucji mogą działać jedynie na podstawie i w granicach prawa. Z tej kardynalnej zasady wynika, że kompetencji organów władzy publicznej nie można domniemywać. Kompetencje organów (również organów samorządów zawodowych wykonujących funkcje publiczne) muszą być wyraźnie określone w ustawie lub rozporządzeniu. Od prawidłowej realizacji tej zasady zależy określenie właściwości organów, a co za tym idzie, ważność podejmowanych przez nie decyzji. Prawo powszechnie obowiązujące (a do źródeł prawa nie sposób zaliczyć regulaminów czy uchwał organów korporacji) nie daje rzecznikowi odpowiedzialności zawodowej prawa do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o popełnieniu czy też niepopełnieniu zarzucanych czynów. Organ ten nie może też rozstrzygać w drodze decyzji o odstąpieniu od oskarżenia w określonej sprawie przez umorzenie postępowania, gdyż skutkiem tego sąd dyscyplinarny, do którego należą te zadania i kompetencje, pozbawiony został możliwości zbadania i wydania orzeczenia w tej sprawie. W dodatku, bez żadnego oparcia w przepisie prawa powszechnie obowiązującego, odwołanie od decyzji rzecznika okręgowego zostało rozpoznane przez rzecznika krajowego, jakby był on administracyjnym organem wyższego stopnia w rozstrzyganej przez rzecznika okręgowego sprawie administracyjnej. Tymczasem art. 17 k.p.a. stanowi, iż organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są (...) w stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 - odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku - organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością. W art. 38 ustawy korporacyjnej w pkt 3 przewidziano dla Krajowego Rzecznika Odpowiedzialności Dyscyplinarnej sprawowanie nadzoru nad działalnością okręgowych rzeczników odpowiedzialności zawodowej. Nie określono jednak, iż jest on organem nadrzędnym, a przez to organem wyższego stopnia w sprawach administracyjnych załatwianych przez rzeczników okręgowych. Ustawodawca, przekazując korporacji rozpatrywanie spraw administracyjnych w sprawach odpowiedzialności zawodowej, ustalił ich załatwianie wg właściwości organów korporacji (art. 98 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 25 i 26 ustawy korporacyjnej). O ile jest oczywiste, że typowy organ administracji skupia w ramach posiadanych kompetencji zarówno wszczynanie, prowadzenie i kończenie postępowań stosownym aktem administracyjnym (w tym rozstrzygnięciem formalnym w postaci umorzenia postępowania), to przekazanie tych kompetencji organom korporacyjnym oddzieliło prowadzenie postępowań od ich rozstrzygania, wskazując na sąd dyscyplinarny jako organ rozstrzygający. Stwierdzić przeto należy, że okręgowy rzecznik odpowiedzialności zawodowej, rozstrzygając sprawę przez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, naruszył właściwość rzeczową okręgowego sądu dyscyplinarnego, jedynego organu uprawnionego na podstawie art. 26 ustawy korporacyjnej do rozstrzygnięcia sprawy. Rzecznik Krajowy zaś, z podwójnym naruszeniem właściwości, bo rzeczowej i instancyjnej, wydał zaskarżoną do Sądu decyzję administracyjną. Dodać trzeba, że skargę do sądu administracyjnego złożył [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]., który był inicjatorem postępowania w sprawie odpowiedzialności zawodowej. Zaskarżona decyzja oparta została na art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Przedmiotem zaskarżenia była zatem decyzja odmawiająca uznania, że podmiot składający odwołanie posiada przymiot strony w toczącym się postępowaniu. Sąd winien wówczas zbadać czy decyzja taka odpowiada prawu, nie może zatem odrzucić skargi przed wyjaśnieniem jej podstaw. Skoro zaś, jak to wskazano na wstępie, zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem prawa skutkującym jej nieważnością, Sąd bez badania merytorycznego podnoszonych w skardze zarzutów uwzględnił w pierwszej kolejności przesłanki nieważnościowe, stwierdzając nieważność decyzji wydanych przez podmioty nie posiadające właściwości do załatwienia sprawy. Z powyższych względów, bez analizy merytorycznej sprawy, należało stwierdzić nieważność obu wymienionych decyzji, jako że wskazane uchybienia dotyczą decyzji organów obu instancji. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł jak na wstępie.