VII SA/Wa 1880/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, , Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2006 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę. skargę oddala Decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 2006 r., znak: [...], odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 1999 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej D. i Z. N. pozwolenia na nadbudowę budynku mieszkalnego i budowę budynku gospodarczo-garażowego w zachodniej granicy działki, na nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], nr ewid. gruntów [...] km. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż zbadał decyzję kwestionowaną przez A. C., właściciela nieruchomości sąsiedniej, pod kątem przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a także pod kątem zarzutów podniesionych przez wnioskodawcę. Wojewoda uznał, iż bezpodstawne jest twierdzenie, że budynek, którego dotyczyło pozwolenie na nadbudowę powstał w warunkach samowoli budowlanej, gdyż w aktach znajdują się dokumenty potwierdzające legalność istnienia tej budowli na dzień wydania pozwolenia na nadbudowę. Za nieuzasadniony uznano również zarzut braku określenia w projekcie istniejącego wówczas stanu zabudowy, gdyż projekt zagospodarowania działki, na której dokonywano nowej zabudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego zawierał obrysy istniejących i projektowanych obiektów, a projekt konstrukcji stanowił uzupełnienie stanu istniejącego. Organ odniósł się też do zarzutów dotyczących niezgodności pozwolenia z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wskazując, że określenia zawarte w tej decyzji mają charakter ogólny precyzowany dopiero w pozwoleniu, a funkcje zabudowy były określone w tej decyzji w sposób precyzyjny. Organ wskazał też, że kwestie dotyczące innych zarzutów nie były przedmiotem badania w trybie nieważności pozwolenia budowlanego, gdyż należą do kompetencji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], który prowadzi w tych sprawach odrębne postępowanie. Po rozpatrzeniu odwołania A. C., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...]. W uzasadnieniu organ II instancji podał, iż po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego okoliczności sprawy w kontekście całokształtu materiału dowodowego doszedł do wniosku, iż oceny stanu sprawy dokonane przez organ I instancji były prawidłowe, zarzuty zgłoszone wobec decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 1999 r., nr [...] nie dają podstaw do stwierdzenia jej nieważności, nie ma wobec tego podstaw do uchylenia decyzji Wojewody [...]. Organ ten potwierdził też stanowisko organu I instancji, że ewentualne odstępstwa w trakcie realizacji zabudowy od projektu nie mają znaczenia dla bytu prawnego badanej decyzji, mogą zaś stanowić przedmiot postępowania przed organami nadzoru budowlanego. A. C. złożył skargę na tę decyzję, ponawiając argumenty przytaczane we wcześniejszych pismach, dodatkowo podnosząc, że organy prowadzące postępowanie nadzorcze uchybiły przepisom procedury administracyjnej w szczególności art. 76 § 3, 77 § 1 i 80 k.p.a., dokonując wadliwych ocen prawnych materiału dowodowego, a także nie badając sprawy w kontekście zapisów planu zagospodarowania przestrzennego, organ zaś w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko zajęte w decyzjach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skargę należało oddalić, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżony akt administracyjny nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Przedmiotem badania Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana w postępowaniu nadzorczym w sprawie ważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 1999 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej D. i Z. N. pozwolenia na nadbudowę budynku mieszkalnego i budowę budynku gospodarczo-garażowego. Sąd ocenia zatem czy postępowanie i zaskarżona decyzja wydana przez organ nadzorczy odpowiadają prawu. Sąd nie prowadzi odrębnego postępowania dowodowego, a przedłożone mu przez skarżącego dokumenty ocenia jedynie w kontekście dowodów, które były podstawą wydania decyzji przez Wojewodę i Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji prowadzone przez organ wyższego stopnia (zwany również organem nadzorczym) ma na celu jedynie dokonanie oceny ważności decyzji ustalonego na podstawie stanu dowodowego i przepisów prawa obowiązujących w dacie jej wydania. Organy administracji nie gromadzą w takim przypadku odrębnych dowodów, lecz w zasadzie, opierają się na dowodach zgromadzonych w poprzedzającym tę decyzję postępowaniu administracyjnym. Dzieje się tak dlatego, gdyż postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a zatem nie można – po wydaniu decyzji ostatecznej – prowadzić postępowania dowodowego niejako w "trzeciej instancji". Postępowań o stwierdzenie nieważności nie można też mieszać z innymi trybami postępowania, jak np. z art. 155 czy w przypadku postępowań dotyczących pozwoleń budowlanych z trybem określonym w art. 36a. Por. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2003 r., sygn. akt IV SA 1597/01, publ. w M.Prawn. 2003/6/243: "1. W przypadku wszczęcia postępowania nieważnościowego w stosunku do decyzji - pozwolenie na budowę, organ ma obowiązek wyjaśnienia czy kontrolowane pozwolenie jest dotknięte którąś z wad określonych w art. 156 § 1 KPA, nie zaś oceną czy decyzja ta powinna być uchylona w trybie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego. W takiej sytuacji, gdyby nawet zachodziła przesłanka z art. 36a ust. 2 do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, w pierwszej kolejności należałoby zakończyć postępowanie nieważnościowe, a dopiero potem kontynuować lub umorzyć to drugie postępowanie. 2. Możliwość uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, na podstawie art. 36a ust. 2 PrBud, opiera się nie na wadliwości samej decyzji, która, należy domniemywać, jest pozbawiona wad z art. 156 § 1 KPA, lecz wynika z wadliwego postępowania inwestora, który w trakcie budowy w sposób istotny odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę." Z tych względów nadzorcze organy administracji muszą się ograniczyć w postępowaniu o stwierdzenie nieważności jedynie do analizy okoliczności mogących odpowiadać którejś z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., a nie prowadzić postępowanie z uwzględnieniem zgłaszanych obecnie dowodów, które nie były uwzględnione w postępowaniu zwykłym. Prowadzenie postępowania na takiej podstawie może być bowiem przedmiotem wznowienia postępowania. Organy nadzorcze prawidłowo zatem dokonały analiz na podstawie akt sprawy, według stanu obowiązującego w dacie wydawania pozwolenia budowlanego. W ocenie sądu nie sposób zarzucić postępowaniom tym cech dowolności czy uznaniowości, jak to zarzuca skarżący opierając te zarzuty na naruszeniu art. 76 § 3, 77 § 1 i 80 k.p.a. Przeciwnie, ocen dokonały na podstawie istniejących w sprawie dokumentów. To, że z materiału tego organy wyprowadziły inne wnioski niż oczekiwane przez skarżącego nie oznacza, że oceny organów są nieprawidłowe. Gdyby natomiast zarzuty skarżącego potraktować jako błąd tzw. subsumpcji prawnej, tj. że organy nadzorcze, w odniesieniu do materiału dowodowego, wadliwie zinterpretowały przepisy mające w sprawie zastosowanie, a ku temu zmierzają w istocie zarzuty naruszenia przez kwestionowaną decyzję prawa materialnego, tj. art. 32-35 Prawa budowlanego, to wskazać trzeba, że aby doszło do unieważnienia decyzji na skutek naruszenia prawa materialnego nie wystarczy zwykłe jego naruszenie, musi to być naruszenie rażące. O rażącym naruszeniu prawa można mówić w sytuacji, gdy określona decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Wady decyzji wyliczone w art. 156 § 1 k.p.a. mają bowiem charakter materialny. Wady muszą tkwić w samej decyzji. Nie są to wady o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie takich wad dokonywane jest na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania. Oznacza to, że źródłem wadliwości pozostają jedynie merytoryczne treści. Por. wyrok WSA Warszawie z dnia 30 marca 2004 r., sygn. akt IV SA 3763/02, LEX nr 156952. Podnoszone przez skarżącego kwestie dotyczą wadliwego, w jego ocenie, przyjęcia, że nadbudowa następuje na budynku wzniesionym samowolnie. Tymczasem organ w uzasadnieniu decyzji wywiódł, że budowa nastąpiła na podstawie zatwierdzonego projektu, a w związku z odstępstwami w czasie budowy organy przyjęły zgłoszenie użytkowania tego budynku na podstawie wykonanej wcześniej inwentaryzacji budynku. Następnie wydano pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania tego budynku, które pozostaje w obrocie prawnym, nie można zatem twierdzić, iż budynek ten istnieje nielegalnie. Odnośnie zarzutów nieuwzględnienia przez organy treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazać należy, że organy budowlane wydając pozwolenie budowlane związane są treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i nie mogą samodzielnie rozstrzygać o jej ewentualnej niezgodności z planem. Nawet gdyby rozważać, czy decyzja ta pozostawała w niezgodzie z planem, to zważyć trzeba, że związanie organu treścią tej decyzji wyklucza możliwość stwierdzenia nieważności pozwolenia budowlanego na podstawie niezgodności z planem. Co najwyżej, gdyby tak było istotnie i właściwe organy wyeliminowałyby tę decyzję z obrotu prawnego, byłaby to przesłanka do wznowienia postępowania w sprawie wydania pozwolenia budowlanego (art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.). Gdyby zaś przyjmować, jak chce tego skarżący, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie obejmowała dokonanej następnie nadbudowy i rozbudowy, to zważyć należy, że organ I instancji, a w ślad za nim organ wydający zaskarżoną decyzję prawidłowo oceniły, że decyzja ta nie konkretyzowała zamierzonej zabudowy w takim stopniu, aby wykluczała wzniesienie zabudowy uwzględnionej w projekcie zatwierdzonym w decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 1999 r., nr [...]. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.