IV SA/Wa 1935/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Otylia Wierzbicka, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, asesor WSA Aneta Opyrchał (spr.), Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi S. w S. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej - uchyla zaskarżoną decyzję - Wojewoda P. decyzją z [...] marca 2003r. wydał S. w S. pozwolenie na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, określając okres jej obowiązywania do 30 września 2005r. Zaś decyzją z [...] stycznia 2004r. zezwolił na wytwarzanie odpadów niebezpiecznych oraz prowadzenie działalności w zakresie unieszkodliwiania odpadów, również z terminem obowiązywania do 30 września 2005r. S. w S. 1 lipca 2005r. wniósł o przedłużenie terminu obowiązywania wyżej opisanych decyzji do 30 września 2006r. We wniosku podał, iż dotychczasowe terminy obowiązywania pozwoleń były związane z planowanym na czerwiec 2005r. zakończeniem prac modernizacyjnych spalarni i załączył aktualny program realizacji modernizacji spalarni odpadów medycznych, zgodnie z którym rozruch i uruchomienie urządzeń nastąpi w lipcu 2006r. Wojewoda P., po rozpoznaniu powyższego wniosku strony, decyzją z [...] października 2005r. - podjętą na podstawie art. 183, art. 186 pkt 2, art. 192 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - zwanej dalej: P.o.ś. (Dz.U. nr 62, poz. 627, ze zm.) w zw. z art. 21 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw - zwanej dalej: ustawą wprowadzającą (Dz.U. nr 100. poz. 1085, ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego - zwanej dalej: K.p.a. (Dz.U. z 2000r., nr 98, poz. 1071, ze zm.) - odmówił zmiany warunków decyzji Wojewody P. z [...] marca 2003r. i z [...] stycznia 2004r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podał, iż z załączonego do wniosku "Harmonogramu realizacji modernizacji spalarni odpadów medycznych (aktualizacja)" wynika, iż uruchomienie urządzeń nastąpi w miesiącu lipcu 2006r. Nadto wskazał, iż zlecono organowi ochrony środowiska przeprowadzenie kontroli tejże jednostki, mającej na celu sprawdzenie przestrzegania warunków określonych w posiadanych decyzjach, a także możliwości faktycznego dotrzymania terminów określonych w przedstawionym "Harmonogramie...". W jej wyniku ustalono, iż w 2004r. przekroczono dopuszczalną ilość unieszkodliwianych odpadów oraz wytworzono większą ilość odpadów niż określona w decyzji, a także przekroczono dopuszczalne warunków emisji pyłu do powietrza. Natomiast w zakresie możliwości dotrzymania terminu - lipiec 2006r. - oddania do eksploatacji nowej instalacji do spalania odpadów medycznych ustalono, że będzie to możliwe jedynie w przypadku dokonania wyboru wykonawcy w czasie wskazanym w "Harmonogramie....". Przedstawiciel S. poinformował organ o trwającym postępowaniu przetargowym, mającym na celu wyłonienie wykonawcy przedsięwzięcia, które ma się zakończyć 30 września 2005r. Tymczasem w wyznaczonym terminie zostały złożone trzy oferty, jednak z uwagi na fakt, iż żadna z nich nie spełniała warunków przetargowych, postępowanie zostało unieważnione. Ostatecznie organ stwierdził, iż z uwagi na fakt, że eksploatacja przedmiotowej instalacji powoduje przekroczenia dopuszczalnych standardów emisyjnych określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska w sprawie standardów emisyjnych z instalacji (Dz.U. nr 163, poz. 1584), jak i po stronie zainteresowanego podmiotu brak możliwości spełnienia tych warunków od dnia 1 stycznia 2006r, czego wymagał art. 21 ust. 1 ustawy wprowadzającej, należało odmówić uwzględnienia wniosku. Od powyższej decyzji S. w S. wniósł odwołanie, domagając się jej uchylenia, jednocześnie podtrzymując wniosek złożony 1 lipca 2005r. Minister Środowiska, w wyniku rozpoznania środka zaskarżenia, decyzją z [...] lipca 2006r. - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 155 K.p.a. - uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu aktu podkreślił, iż wniosek strony dotyczył przedłużenia terminu obowiązywania pozwoleń udzielonych decyzjami, czyli ich zmiany w części określającej ten termin. Zatem podstawę do rozpatrzenia takiego wniosku stanowi art. 155 K.p.a. Organ administracji, podejmując na podstawie tego przepisu decyzję uznaniową, ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny. Organ pierwszej instancji w motywach swojego rozstrzygnięcia wywodzi, że spalarnia odpadów eksploatowana jest z naruszeniem standardów emisyjnych określonych przepisami, obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji, rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie standardów emisyjnych z instalacji. Nadto wskazuje, że pewne czasowe odstępstwo od zasady dotrzymywania standardów emisyjnych, jakie wynika z art. 21 ustawy wprowadzającej, wiąże się z możliwością spełnienia tych wymagań nie później niż do 1 stycznia 2006r. Tymczasem realizacja działań strony podjętych w celu modernizacji spalarni wykracza poza ten termin. Zatem uwzględnienie żądania oznaczałoby pozostawanie w obrocie prawnym decyzji pozwalających na prowadzenie działalności w zakresie spalania odpadów w instalacji nieprzystosowanej do tego celu, której eksploatacja powodowałaby wprowadzanie do powietrza substancji w ilości przekraczającej standardy emisyjne, a więc kłóciłoby się to z interesem społecznym wyrażającym się w dbałości o stan środowiska i w jego ochronie jako dobra ogólnego. Oczywistym dla organu jest fakt, iż w wyniku świadczenia usług zdrowotnych powstają odpady, a termiczne przekształcanie przez spalanie jest właściwym sposobem ich unieszkodliwiania, jednak spalanie to musi odbywać się w odpowiednich warunkach, określonych przepisami ustawy o odpadach i wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 23 grudnia 2002r. w sprawie dopuszczalnych sposobów i warunków unieszkodliwiania odpadów medycznych i weterynaryjnych (Dz.U. nr 8, poz. 104), a wielkość emisji musi być ograniczona do wartości dopuszczalnych - standardów emisyjnych. Słuszne zatem jest stanowisko organu pierwszej instancji, który nie załatwił pozytywnie wniosku o przedłużenie terminu obowiązywania przedmiotowych decyzji ostatecznych. Niemniej jednak z racji wydania swojej decyzji [...] października 2005r, czyli po upływie terminu, o którego zmianę wnosiła strona, zamiast dokonanej odmowy powinien umorzyć postępowanie. Nadto organ odwoławczy zauważył, że organ administracji jest związany zakresem wniosku, który to wniosek zawierał wyraźnie sprecyzowane żądanie przedłużenia terminu obowiązywania dwóch decyzji, tak więc nie dotyczył wydania zezwolenia na wytwarzanie odpadów. S. w S. w skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Środowiska z [...] lipca 2006r. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzucił naruszenie art. 18 ust. 1 i art. 21 ust, 1 ustawy wprowadzającej, art, 181 ust, 1 pkt 2 i 4, art. 186 pkt 5 ustawy P.o.ś., art. 17 ust, 2 i art. 18 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. nr 62, poz. 628, ze zm.) oraz art. 6, art. 7, art, 9 i art. 155 K.p.a. Skarżący zauważył, iż organ odwoławczy zakwalifikował wniosek z 29 czerwca 2005r. (wpływ 1 lipca 2005r.), jako żądanie przedłużenia terminów obowiązywania ww decyzji, czyli o ich zmianę w trybie art. 155 K.p.a,, a nie o wydanie zezwolenia na wytwarzanie odpadów. Tymczasem - zdaniem skarżącego - skoro dla organu jest oczywiste, że w wyniku świadczenia usług zdrowotnych powstają odpady - to w ramach art. 7 K.p.a., czyli obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy - powinien zażądać od strony stosownych wyjaśnień, dotyczących zakresu wniosku, zwłaszcza że z decyzji ostatecznych wynikał jednoznaczny zakaz wytwarzania odpadów niebezpiecznych i wprowadzania gazów lub pyłów z dniem 1 października 2005r. Biorąc więc pod uwagę nieuchronność wytwarzania przez stronę odpadów, a także wyznaczony termin zaprzestania wytwarzania, wniosek z 29 czerwca 2005r. należało rozpatrzyć z uwzględnieniem przepisów art. 17 - 19 ustawy o odpadach 1 art. 186 pkt 5 ustawy P.o.ś., czyli jako wniosek o wydanie pozwolenia czasowego. Według skarżącego wniosek "oddawał zamiar strony", zmierzający do uzyskania pozwolenia na eksploatację spalarni do czasu zakończenia inwestycji - wybudowania nowej spalarni. Jeżeli zaś nie spełniał wymagań określonych art. 18 ust. 1 ustawy o odpadach, to organ miał obowiązek wezwać stronę do usunięcia braków w trybie art. 64 § 2 K.p.a. Niedopełnienie tego obowiązku spowodowało, iż wydane decyzje nie rozstrzygają istoty sprawy, którą jest uzyskanie prawa eksploatacji spalarni przez okres budowy nowej spalarni. Zakwalifikowanie wniosku skarżącego przez organ odwoławczy, jako wniosku złożonego w trybie art. 155 K.p.a. spowodowało, że sprawa nie była rozpatrzona w dwóch instancjach. Jest to o tyle istotne, iż o zmianie decyzji w trybie powołanego przepisu decydują inne przesłanki niż w sprawie o wydanie pozwolenia. Minister Środowiska - w odpowiedzi na skargę - wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zwartą w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się z kolei do zarzutów skargi stwierdził, iż żądanie wniosku skarżącego z 1 lipca 2005r. było wyraźnie sprecyzowane i dotyczyło przedłużenia - o rok - terminu obowiązywania dwóch ostatecznych decyzji, zatem - wbrew twierdzeniom skarżącego - wniosku tego nie można było uznać za wniosek o wydanie pozwolenia. Podkreślił, iż pozwolenia wygasają po upływie czasu, na jaki zostały wydane. Skoro okres obowiązywania obu pozwoleń skończył się z dniem 30 września 2005r., natomiast organ pierwszej instancji wydał decyzję [...] października 2005r., a więc po upływie terminu, o którego zmianę wnosił skarżący, to właściwym rozstrzygnięciem było umorzenie postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego. Zajęte stanowisko poparł przykładami z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej: P.p.s.a. (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd - badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związanym stosownie do art. 134 P.p.s.a. zarzutami i wnioskami skargi, zatem biorąc - z urzędu - pod uwagę nie tylko naruszenia wykazane przez stronę skarżącą, ale także inne naruszenia jakich dopuścił się organ przy wydawaniu decyzji - uwzględnił skargę. Uznał, iż zaskarżona decyzja Ministra Środowiska z [...] lipca 2006r. narusza prawo, w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego. Jak wynika z przedstawionego stanu sprawy skarżący na mocy - w chwili wnioskowania - decyzji ostatecznych z [...] marca 2003r. i [...] stycznia 2004r. uzyskał pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza oraz na wytwarzanie odpadów niebezpiecznych oraz prowadzenie działalności w zakresie unieszkodliwiania odpadów, z terminem ich obowiązywania do 30 września 2005r. W dniu 1 lipca 2005r. wniósł o przedłużenie wymienionego terminu ich obowiązywania do 30 września 2006r. Po rozpoznaniu wniosku Wojewoda P. decyzją z [...] października 2005r. - na podstawie art. 183, art. 186 pkt 2, art. 192 ustawy P.o.ś. (obecnie tekst jednolity: Dz.U. z 2006r, nr 129, poz. 902, ze zm.) w zw. z art, 21 ustawy wprowadzającej - odmówił zmiany warunków ww pozwoleń. Z kolei organ odwoławczy zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2006r. - na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 155 K.p.a. - uchylił decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W ocenie tegoż organu Wojewoda P. słusznie nie przedłużył - do dnia 30 września 2006r. -terminu obowiązywania dwóch decyzji ostatecznych, niemniej jednak jego decyzja była wadliwa, stąd została uchylona. Jego zdaniem - z racji wydania przez organ pierwszej instancji decyzji po okresie obowiązywania obu pozwoleń, czyli już po ich wygaśnięciu - postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie podjęte przez Ministra Środowiska narusza prawo. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności - unormowaną w art. 15 K.p.a. -przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem rozstrzygnięcia zaskarżoną decyzją. W ramach tak ukształtowanego zakresu postępowania drugoinstancyjnego organ odwoławczy - stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. -może uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji. Istota tego rodzaju decyzji odwoławczej polega na tym, że organ odwoławczy uchyla decyzję organu pierwszej instancji, nie rozstrzygając sprawy pod względem merytorycznym (co do jej istoty). Umorzenie postępowania w sprawie, gdyż mianem takiego umorzenia należy określić umorzenie postępowania pierwszej instancji, następuje gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 K.p.a.). Przesłanka bezprzedmiotowości wystąpi, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w ogóle. Organ powołał się na bezprzedmiotowość postępowania, która - jego zdaniem - zaistniała w czasie trwania postępowania, a więc już w sprawie zawisłej przed organem administracyjnym pierwszej instancji, mianowicie wygaśnięcie decyzji ostatecznych (pozwoleń), będących przedmiotem wniosku skarżącego (przedmiotem orzekania). Zdaniem organu odwoławczego pozwolenia te wygasają po upływie czasu, na jaki zostały wydane. Otóż przedstawione wyżej stanowisko organu - z racji obowiązującej w tej materii regulacji prawnej - jest błędne. Stosownie do art. 193 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 i 4 ustawy P.o.ś. pozwolenie na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza oraz wytwarzanie odpadów wygasa po upływie czasu, na jaki zostało wydane, ale to wygaśniecie pozwolenia, w sytuacji zajścia powyższej okoliczności stwierdza w drodze decyzji organ właściwy do wydania pozwolenia, chyba że prowadzący instalację uzyska nowe pozwolenie oraz jeżeli nastąpiło przeniesienie praw i obowiązków, o którym mowa w art. 190 ust. 1-3. Powyższe oznacza więc, iż określony w decyzjach termin ważności nie powoduje, że taka decyzja wygasa z upływem terminu, na który została wydana, gdyż w takim wypadku wydaje się decyzję stwierdzającą wygaśniecie decyzji określających termin ważności pozwolenia. Tak więc z upływem określonego w decyzjach czasu nie dochodzi automatycznie do usunięcia jej z obrotu prawnego. W tej sytuacji obowiązkiem organu odwoławczego była nie tylko kontrola decyzji organu pierwszej instancji, ale i ponowne rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty i jak słusznie stwierdził w trybie art. 155 Kpa. Sąd - w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę - stanął na stanowisku, iż wniosek skarżącego złożony 1 lipca 2005r. (powtórzony w odwołaniu) zawierał wyraźnie sprecyzowane żądanie - przedłużenie terminu obowiązywania dwóch ostatecznych decyzji. Zatem - wbrew twierdzeniom skarżącego - nie był podaniem o wydanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów, nie wymagał więc zwracania się do wnioskodawcy o jego uzupełnienie w trybie art. 64 § 2 K.p.a. Bezwątpienia był wnioskiem o zmianę decyzji ostatecznych w zakresie terminu ich obowiązywania. Winien więc być rozpoznany w trybie art. 155 K.p.a., normującym możliwość uchylona lub zmiany, za zgodą strony, w każdym czasie decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Postępowanie prowadzone na podstawie tego przepisu stanowi jeden z elementów systemu nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, obejmującego przypadki weryfikacji decyzji ostatecznych dotkniętych wadliwościami oraz decyzji prawidłowych. W tym miejscu nie można zgodzić się z zarzutem skarżącego, iż potraktowanie złożonego przez niego wniosku, jako żądania zmiany decyzji ostatecznych w trybie art, 155 K.p.a., z racji różnorodności przesłanek jakimi ma kierować się organ w przypadku zmiany decyzji ostatecznej a wydania pozwolenia, pozbawiło stronę prawa do kontroli instancyjnej zaskarżonej decyzji. Zauważenia wymaga fakt, iż organ odwoławczy oprócz ponownego rozpoznania sprawy, jest też uprawniony do kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji i konwalidowania uchybień jakich dopuścił się tenże organ. W ramach tego uprawnienia prawidłowo usunął ("naprawił") wadę decyzji pierwszoinstancyjnej. Gdyby uchylił decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji (pomijając w tym momencie faktyczne rozstrzygnięcie organu odwoławczego) - co jest intencją strony - naruszyłby art. 138 § 2 K.p.a. Takiej treści rozstrzygnięcie jest dopuszczalne tylko w sytuacji, gdy rozpatrzenie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Tymczasem w przedmiotowej sprawie - w ocenie Sądu -nie zachodziła potrzeba przeprowadzania dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, gdyż w sposób wyczerpujący dokonał tego organ pierwszej instancji. Tak więc organowi odwoławczemu pozostała tylko ocena dopuszczalności wzruszenia decyzji ostatecznych w aspekcie przesłanek wynikających z art. 155 K.p.a., nie dająca mu podstaw do przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewodzie P.. Mając na uwadze powyższe rozważania organ odwoławczy - przy ponownym rozpoznawaniu sprawy - powinien poprowadzić postępowanie w oparciu o ocenę prawną i wskazania zawarte w niniejszym orzeczeniu. W tym stanie rzeczy - wobec naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 c - orzeczono jak w sentencji wyroku. Wobec braku wniosku skarżącego o zasądzenie poniesionych w sprawie kosztów postępowania nie postanowiono w tym przedmiocie.