I OSK 233/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie NSA Janina Antosiewicz Anna Łuczaj /spr./ Protokolant Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 1422/05 w sprawie ze skargi Zakładu E. SA z/s w [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w Warszawie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty za zajęcie pasa drogowego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w Warszawie na rzecz Zakładu E. SA z/s w [...] kwotę 1800 zł (jeden tysiąc osiemset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 1 grudnia 2005 roku, sygn. akt VI SA/Wa 1422/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – po rozpoznaniu sprawy ze skargi Zakładu E. Spółka Akcyjna z siedzibą w [...] - uchylił zaskarżoną decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie nałożenia opłaty za zajęcie pasa drogowego i utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] Nr [...] oraz zasądził od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz strony skarżącej kwotę 2.615 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania i stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji podał, że Zakład E. S.A. z siedzibą w [...], w związku z koniecznością ułożenia kabli energetycznych w pasie drogi nr [...], złożył do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wniosek o zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. We wniosku wskazał, że chodzi o umieszczenie w poprzek drogi na okres 30 lat dwóch kabli energetycznych o powierzchni rzutu poziomego 8,8 m2. Decyzją l instancyjną z dnia [...], nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Warszawie, powołując się na art. 18 a ust. 5 i art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 2, ust. 3 i ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U z 2004r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 roku w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. z 2004r. Nr 129 poz.1369), zezwolił na zajęcie pasa drogi nr [...] poprzez umieszczenie dwóch kabli energetycznych, w poprzek drogi poza obszarem zabudowanym na okres od dnia 1 kwietnia 2005 roku do dnia 31 grudnia 2035 roku i nałożył opłatę za zajęcie pasa drogowego w wysokości 10.824,00 zł wskazując, że kwota ta stanowi iloczyn liczby zajętych metrów /8,80m2/, stawki za jeden dzień zajęcia 1 m2 powierzchni /40,00 zł/m2/ oraz liczby lat /30,75/. Organ odstąpił od uzasadnienia decyzji, gdyż uwzględniała w całości wniosek strony. Zakład E. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i powołując się na treść art.40 ust.2 pkt 2 i ust. 5 ustawy o drogach publicznych wskazał, że kwota opłaty została wadliwie wyliczona, bowiem opłata za umieszczenie urządzeń infrastruktury jest opłatą jednorazową, uzyskaną przez pomnożenie jedynie dwóch czynników: rocznej stawki i zajętej powierzchni, nieuprawnione zaś jest mnożenie uzyskanej kwoty przez liczbę lat. Decyzją z dnia [...], Nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia podał art. 138 § 1 k. p. a. oraz art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 2, ust. 5 i ust. 11 ustawy o drogach publicznych, a także § 3 ust.1 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 roku. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Minister Infrastruktury ustalił w § 3 rozporządzenia roczną stawkę opłaty za zajęcie pasa drogowego, a czytając ten przepis w kontekście zapisu art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych jest oczywiste, iż zamiarem ustawodawcy było ustalenie opłaty za zajęcie pasa drogowego jako iloczynu liczby metrów, rocznej stawki i liczby lat. Z art. 40 ust. 3 ustawy wynika zaś, że opłata ta ma charakter jednorazowy i jest pobierana za cały okres zajęcia pasa drogowego. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył Zakład E. Spółka Akcyjna z siedzibą w [...]. Strona skarżąca zarzucając rażące naruszenie prawa wniosła o uchylenie decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Wskazała na wadliwą interpretację przez organ art. 40 ust. 5 ustawy. Zakład E. podniósł, że celem tego przepisu jest pobranie jednorazowej opłaty za zajęcie pasa drogowego i umieszczenie urządzenia /kabla energetycznego/, a nie pobieranie opłaty za korzystanie z pasa drogowego przez cały okres pozostawania kabla pod pasem drogowym. Przy umieszczeniu kabla przez czas nieokreślony ustalenie opłaty byłoby niemożliwe. Wysnuwanie z treści rozporządzenia posługującego się określeniem "opłata roczna" wniosków zmieniających treść ustawy jest nieuprawnione i wykracza poza granice ustawowego upoważnienia. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie. W ocenie organu opłata określona w art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych ma charakter opłaty jednorazowej, pobieranej z góry za rok bieżący i kolejne lata, na które wydawane jest zezwolenie i obliczona została prawidłowo. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za uzasadnioną (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. ). Sąd pierwszej instancji przytoczył treść art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 2 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych i podniósł, że zasadą jest, iż opłata stanowi element zezwolenia zarządcy drogi, który w drodze decyzji administracyjnej wyraża zgodę na umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego i ustala należną za to opłatę. Wskazał, iż art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych - w wersji obowiązującej w dacie wydania obu decyzji - stanowił, że: "opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i rocznej stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego". Zgodnie z tym przepisem zarządca, dla wyliczenia należnej opłaty, powinien pomnożyć powierzchnię pasa drogowego, która ma być zajęta przez rzut poziomy urządzenia, przez roczną stawkę opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Powyższej interpretacji art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych nie przeczy, zdaniem Sądu, rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 roku w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego ( Dz. U. Nr 129 poz. 1481), które w § 2 ust. 1 stanowi, że zezwolenie na zajęcie pasa drogowego powinno określać m.in. okres zajęcia pasa drogowego. Określenie w decyzji okresu zajęcia, czyli określenie czasu, przez jaki stronie przysługuje tytuł prawny do zajmowania pasa drogowego w określonym celu i o określonej powierzchni, nie wskazuje na konieczność powiązania długości okresu zajęcia z wysokością opłaty za to zajęcie, jest to bowiem odrębna kwestia. W ocenie Sądu pierwszej instancji obowiązujący w dacie wydawania decyzji tekst przepisu art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych był jednoznaczny i nakazywał obliczenie opłaty przez pomnożenie przez siebie dwóch tylko czynników. Brak jest podstaw do zastosowania odmiennej wykładni niż literalna i pomnożenie uzyskanego wyniku mnożenia /wysokości opłaty/ dodatkowo przez trzeci czynnik tj. liczbę lat. Za prawidłowością takiego stanowiska przemawia dodatkowo fakt, że artykułem 1 pkt 4 lit. a) ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 179 poz.1486) zmieniona została treść art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych. Według przepisu w nowym brzmieniu opłata pobierana jest za każdy rok zajęcia pasa drogowego. Do tej zmiany dostosowano też regulację momentu pobierania opłaty przez dodanie do art. 40 – ustępu 13 a, ustanawiającego termin uiszczania opłaty za zajęcie pasa drogowego w kolejnych latach. Nowa regulacja obowiązuje od dnia 4 października 2005 roku. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, reprezentowany przez radcę prawnego B. L. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie art. 40 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych poprzez błędną wykładnię. W oparciu o powyższy zarzut strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi Zakładu E. Spółka Akcyjna z siedzibą w [...]. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona podniosła, że wobec powszechnie znanych wątpliwości interpretacyjnych dotyczących przepisu art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych Sąd pierwszej instancji uwzględniając, że przed zmianą tego przepisu opłata za zajęcie pasa drogowego dla przedmiotowych celów była nazwana opłatą jednorazową, winien zastosować wykładnię celowościową. Strona wskazała na § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 roku w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych a nadto powołała się na artykuły prasowe zamieszczone w "Rzeczpospolitej" z dnia 4 i 5 sierpnia 2005 roku oraz na działanie ustawodawcy, który w ustawie z dnia 29 lipca 2005 roku o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 179, poz. 1486) doprecyzował treść art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych. Zmiana tej ustawy i jednoznaczne sprecyzowanie woli ustawodawcy zarówno w art. 40 ust. 5 jak i w art. 40 ust. 13 a świadczy o tym, zdaniem strony, że ustawodawca od momentu wejścia w życie ustawy z dnia 9 grudnia 2003 roku o zmianie ustawy o drogach publicznych (Dz.U. Nr 200, poz.1953) miał na celu wprowadzenie opłat corocznych w przypadku, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. W związku z tym tak należy interpretować treść art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, obowiązujący w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Strona podniosła, iż w wyroku z dnia 1 lipca 2005 roku, sygn. akt OSK 1574/04, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wskazówką interpretacyjną może być przepis prawa, który wszedł w życie dziewięć miesięcy po wydaniu zaskarżonej decyzji. Jeżeli zatem nawet w braku przepisu należy kierować się treścią przepisu, który wszedł w życie po wydaniu zaskarżonej decyzji, to tym bardziej treścią takiego przepisu - jako wskazówką interpretacyjną - należy się kierować w przypadku doprecyzowania przez ustawodawcę przepisu dotychczas obowiązującego. W ocenie strony, analiza całego art. 40 ustawy o drogach publicznych wskazuje, że wolą ustawodawcy było powiązanie opłaty za zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 3) z czasookresem zajęcia tego pasa, czemu dał wyraz w ust. 4 i 6 odnosząc się do liczby dni zajęcia pasa drogowego, a w ust. 5 do liczby lat. W konsekwencji, opłata za zajęcie pasa drogowego będzie iloczynem trzech elementów, w tym czasookresu zajęcia pasa drogowego. Gdyby wolą ustawodawcy było ustalenie w sytuacji określonej w art. 40 ust. 5 w związku z ust. 2 pkt 2 opłaty jednorazowej, dałby temu konkretny materialny wyraz, tak jak to uczynił w przepisach powołanego wyżej rozporządzenia. O powiązaniu tych opłat z czasookresem zajęcia pasa drogowego świadczą przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 31 maja 2004 roku w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. Nr 129, poz.1369) - § 3 ust. 3 tego rozporządzenia. Zdaniem strony oczywiste jest, że opłata została powiązana z faktycznym okresem zajęcia pasa drogowego przez obce urządzenie infrastruktury technicznej, skoro ulega ona odpowiedniemu zmniejszeniu stosownie do okresu zajęcia wynoszącego mniej niż rok. Nadto przepis art. 40 ust. 5 ustawy należy analizować łącznie z art. 1 ustawy o drogach publicznych, który stanowi jaką funkcję spełnia droga publiczna i art. 40 ust. 1 i ust. 3, który dopuszcza ingerencję w pas drogowy tylko po uzyskaniu stosownego rozstrzygnięcia administracyjnego i uiszczeniu opłaty. Opłata ta w przypadku dróg krajowych zarządzanych przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad stanowi dochód Krajowego Funduszu Drogowego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zakład E. Spółka Akcyjna z siedzibą w [...], reprezentowany przez radcę prawnego L. S. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa sądowego. Strona podniosła, że art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu z daty wydania zaskarżonej decyzji określał opłatę jako iloczyn dwóch elementów: powierzchni pasa drogowego, która ma być zajęta przez rzut poziomy urządzenia oraz rocznej stawki opłat za zajęcie 1 m 2 pasa drogowego. Przepis ten nie wprowadzał czynnika czasu, to jest, iż opłata ma być pobierana za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym - tak też przyjął Sąd w zaskarżonym wyroku. Z charakteru wymienionych przepisów wynika, iż określają obciążenia publicznoprawne. Przepisy takie winny spełniać szczególne wymogi. Regulacje w tym zakresie winny być czytelne, jednoznaczne, a unormowania w przepisach wykonawczych nie mogą przekraczać uprawnień ustawowych. Zgodnie z regułami interpretacyjnymi tego rodzaju przepisy winny być interpretowane wprost. Stosowanie wykładni rozszerzającej nie jest uzasadnione, a tym bardziej poszukiwanie podstawy obciążeń w sposób dorozumiany tj. w intencjach ustawodawcy. Zdaniem Zakładu E., nie ulega wątpliwości, iż przepisy określające ustalanie opłat za umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury w pierwotnym brzmieniu przed nowelizacją powyższych kryteriów nie spełniały. Strona wskazała, iż decyzje wydane przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad obligowały stronę do wniesienia opłaty z góry za cały okres umieszczenia urządzeń, chociaż nawet w tych ułomnych, niedoprecyzowanych przepisach mowa jest o opłacie rocznej. Odmienną praktykę w oparciu o te same przepisy stosowali zarządcy dróg wojewódzkich czy też powiatowych, którzy ustalali opłaty roczne, płatne co roku a nie jednorazowo z góry za cały przewidywany okres ich umiejscowienia w pasie drogowym. Podniesiono, iż nawet w razie uznania, że nowela z mocą wsteczną doprecyzowała ustawę w omawianym względzie i należało uiszczać opłaty za umieszczenie urządzeń infrastruktury rokrocznie, to i tak wydane decyzje przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad są wadliwe i niezgodne z treścią art. 40 ust. 5 zarówno w pierwotnym, jak i obecnym brzmieniu. Decyzje te obligowały do jednorazowej opłaty całej należności z góry za wszystkie lata, co nie znajduje żadnego uzasadnienia w omawianych przepisach tak przed ich nowelą, jak i po. Okoliczność, iż opłaty stanowią dochody Krajowego Funduszu Drogowego nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Cel ekonomiczny nie usprawiedliwia nadinterpretacji przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W pierwszej kolejności podkreślić należy, iż naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch różnych formach tj. w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji tj. podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis. Wnoszący skargę kasacyjną Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zarzuca zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 40 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych przez błędną wykładnię. Zarzut ten nie może odnieść zamierzonego skutku, a to z następujących przyczyn. Zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej – art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2004 roku, Nr 204, poz. 2086 ze zm.). Zezwolenie to, z mocy art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy, dotyczy umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 3 ustawy). Zgodnie z art. 40 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2004 roku, Nr 204, poz. 2086 ze zm.) - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji - opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i rocznej stawki opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego. W przypadku wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na okres dłuższy niż jeden rok przepis art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych – w brzmieniu obowiązującym do dnia 4 października 2005 roku – stanowił materialnoprawną podstawę do ustalenia opłaty zarówno za rok, w którym właściwy organ wydał zezwolenie na zajęcie pasa drogowego jak i kolejne lata, na jakie zezwolenie wydano. Powyższy przepis zawiera dwa elementy kształtujące wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego: liczbę metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i roczną stawkę opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Skoro zaś podstawa ustalenia stawki opłaty jednoznacznie wynika z ustawy, to nie ma żadnych podstaw do opierania się przy wyliczeniu tej opłaty na jakimkolwiek dodatkowym, pozaustawowym kryterium. W szczególności ustawodawca nie przewidział, aby przy obliczaniu opłaty dokonywać przemnożenia opłaty ustalonej jako iloczyn wskazanych wyżej dwóch czynników przez dodatkowy czynnik tj. liczbę lat zajęcia pasa drogowego. Sposób ustalenia przedmiotowej opłaty przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad doprowadził do swoistej "kapitalizacji" opłaty. Zastosowana przez organ "kapitalizacja" należności nie znajduje uzasadnienia, bowiem żaden przepis ustawy o drogach publicznych nie daje ku temu podstaw. Ustawą z dnia 29 lipca 2005 roku o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 179, poz.1486) dokonano nowelizacji ustawy o drogach publicznych. Z dniem 4 października 2005 roku art. 40 ust. 5 ustawy otrzymał następujące brzmienie:" Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym"(...). Nowe brzmienie tego przepisu usuwa wcześniejsze wątpliwości w zakresie jego interpretacji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym, przepis art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, także przed nowelizacją, dawał podstawę do ustalenia opłaty za każdy rok zajęcia pasa drogowego. Zmiana art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych miała na celu jedynie doprecyzowanie przepisu (por. uzasadnienie projektu ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku - Sejm RP IV kadencji, Nr druku: 3921). Wyraźne doprecyzowanie woli ustawodawcy w art. 40 ust. 5 i w art. 40 ust. 13a przemawia za tym, iż ustawodawca już w dacie wejścia w życie poprzednich noweli ustawy o drogach publicznych miał na celu wprowadzenie opłat corocznych w przypadku, o którym mowa w ust. 2 pkt. 2 art. 40 ustawy. Świadczy o tym nowelizacja ustawy dokonana ustawą z dnia 14 listopada 2003 roku o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 200, poz. 1953) - z dniem 9 grudnia 2003 roku. Nadto przypomnieć należy, że do dnia 23 lutego 2000 roku tj. do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 21 stycznia 2000 roku o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej (Dz. U. Nr 12, poz. 136) w przepisie art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych była mowa o pobieraniu jednorazowych opłat. Od dnia 23 lutego 2000 roku art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych stanowił, iż za zajęcie pasa drogowego i za umieszczenie w nim urządzeń niezwiązanych z funkcjonowaniem dróg pobiera się opłaty. Ewolucję brzmienia art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych należy uwzględnić przy dokonywaniu wykładni tegoż przepisu. Podkreślić jednocześnie należy, iż wprawdzie Sąd pierwszej instancji zastrzegł, iż nowa regulacja obowiązuje od dnia 4 października 2005 roku, to jednak temu stwierdzeniu nie można przypisać takiego znaczenia jak czyni to Zakład E. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż brak jest podstaw prawnych do mnożenia wysokości opłaty dodatkowo przez trzeci czynnik tj. liczbę lat. Ten pogląd jest zasadny. Jednocześnie jednak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest wyraźnego stanowiska Sądu pierwszej instancji w zakresie możliwości pobierania opłat za kolejne lata tj. przez określony przez Zakład E. czas zajęcia pasa drogowego. Pomimo tego braku zaskarżony wyrok odpowiada prawu. W tym zakresie dla organów administracji oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w rozważanej sprawie wiążąca będzie ocena prawna wyrażona przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym wyroku oddalającym skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2004r., FSK 207/04, OSP 2005/2/18 ). Na marginesie wskazać należy, iż także Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad dostrzegł doprecyzowanie art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, lecz wysnuł z tego stwierdzenia odmienne wnioski, podtrzymując stanowisko w zakresie zasadności podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną. O zwrocie kosztów na rzecz Zakładu E. SA z siedzibą w [...] od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) i ust.2 pkt 1 lit. a) oraz § 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).