II SA/Gl 606/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.) Protokolant referent Jolanta Czarnata po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi C.G. na decyzję Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o przyznanie pomocy na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich oddala skargę. W dniu [...]r. C.G. zamieszkały w [...] złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B.-B. wniosek o pomoc finansową w kwocie [...] zł (skorygowaną we wniosku z dnia [...]r. na kwotę [...] zł) na dostosowanie prowadzonego przez siebie gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej. Planowane dostosowanie gospodarstwa do standardów U.E. dotyczyło przechowywania nawozów naturalnych oraz zastosowania szczegółowych wymagań w zakresie działań mających na celu ograniczenie odpływu azotu ze źródeł rolniczych, a także dostosowanie gospodarstwa produkcyjnego w rozumieniu przepisów w sprawie wymagań weterynaryjnych dla mleka oraz przetworów mlecznych, do minimalnych standardów co do higieny określonych w wymaganiach weterynaryjnych dla tego gospodarstwa. W dniu [...]r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B.-B. wezwał wnioskodawcę do złożenia wyjaśnień w związku z ustaleniem jego uczestnictwa w innym programie pomocowym, albowiem w międzyczasie złożył on wniosek o przyznanie [...]. Następnie po uzyskaniu wykładni przepisów dotyczących przekazywania zobowiązań w ramach przedmiotowego programu pomocowego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B.-B. decyzją z dnia [...]r. wydaną w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu podał, że należało umorzyć postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe w związku z brakiem możliwości zastosowania w sprawie art. 30 § 4 k.p.a. do przypadku, gdy w toku postępowania administracyjnego o przyznanie pomocy na dostosowanie gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej nastąpi przeniesienie własności gospodarstwa rolnego,. W odwołaniu od tej decyzji wnioskodawca podał, że została ona wydana z rażącym naruszeniem art. 30 § 4 k.p.a. oraz nie zawiera wymaganego uzasadnienia prawnego. Wskazał, że pismem z dnia [...]r. przeniósł swój wniosek na następcę prawnego, którym jest jego syn G.G. Zarzucił ponadto, że kwestionowanej decyzji organ nie doręczył jego synowi mimo, że uzyskał on status strony postępowania. W wyniku tego syn został pozbawiony możliwości obrony swoich praw chociaż wnioskowane dopłaty dotyczą dostosowania aktualnie jego gospodarstwa. Zauważył wreszcie, że przekazanie synowi własności gospodarstwa rolnego nie stanowiło przeszkody w przyznaniu następcy prawnemu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Zaskarżoną decyzją Dyrektor Ś. Oddziału Regionalnego ARiMR w C. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W podstawie prawnej wskazał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 5a ust. 3 ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2005 r. nr 31, poz. 264), art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm. – dalej ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków EFOGR) oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 17, po. 142 ze zm. – dalej rozporządzenie w sprawie udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów U.E.). W uzasadnieniu podał, że weryfikacja i analiza dokumentacji wskazuje, że C.G. poza wnioskiem o przyznanie pomocy na dostosowanie prowadzonego przez siebie gospodarstwa do standardów Unii Europejskiej złożył także w dniu [...]r. wniosek o przyznanie [...] oraz w dniu [...]r. przekazał swoje gospodarstwo synowi. W związku z powyższym uznał, że decyzja organu I instancji jest zgodna z prawem, bowiem wnioskodawca przestał być posiadaczem gospodarstwa rolnego, a przepisy rozporządzenia w sprawie udzielania pomocy na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów U.E. nie przewidują możliwości przeniesienia praw i obowiązków związanych ze złożonym wnioskiem na inny podmiot. Newralgicznym w tej mierze jego zdaniem jest przepis § 3 przywołanego rozporządzenia uzależniający udzielenie płatności w ramach programu wspierania rozwoju obszarów wiejskich od faktu bycia producentem rolnym i prowadzenia działalności rolniczej. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach C.G. domagał się uchylenia w całości decyzji Dyrektora Regionalnego ARiMR w C. i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zarzucił, że zaskarżona decyzja została wydana, mimo niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy oraz z naruszeniem art. 28, art. 30 § 4 oraz art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 1 pkt 1 i 2 i w związku z art. 1 i art. 5 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków EFOGR. Nadto skarżący zarzucił także naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię § 3 rozporządzenia w sprawie udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów U.E. przez przyjęcie, że poprzez przeniesienie własności gospodarstwa rolnego na następcę prawnego gospodarstwo rolne, którego dotyczył wniosek, przestało fizycznie istnieć, chociaż jego syn prowadzi nadal działalność rolniczą. W uzasadnieniu skargi podał, że pogląd nieuznający w niniejszej sprawie G.G. za producenta rolnego jest wobec niego nieuczciwy. Został on bowiem wpisany do ewidencji producentów w związku z nabyciem gospodarstwa rolnego ojca, jednak organ nie wezwał go do złożenia wyjaśnień i udziału w sprawie mimo, że dopłaty na dostosowanie gospodarstwa rolnego nie są związane z osobą właściciela lecz z gospodarstwem. Organ sam sobie zresztą przeczy, gdyż z jednej strony uznał G.G. za legalnego następcę prawnego i producenta rolnego przyznając mu dopłaty bezpośrednie do gruntów rolnych, a z drugiej strony odmówił mu przyznania przedmiotowych dopłat uznając, że w tym przypadku nie jest on już następcą prawnym i nie ma gospodarstwa. Wreszcie skarżący podał, że ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków EFOGR upoważnia organy ARiMR do wydawania decyzji administracyjnych, przy czym ustawodawca nie wyłączył stosowania w sprawie przepisów k.p.a., podobnie jak nie uczyniło tego rozporządzenie w sprawie udzielania pomocy na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów U.E. Z powyższych przyczyn zastosowanie winien mieć w sprawie przepis art. 1 k.p.a., a zatem także przepis art. 30 § 4 tej ustawy, którego zastosowania odmówiono bez podania racjonalnych argumentów. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że przyznanie skarżącemu [...] związane było z faktycznym przekazaniem przez niego gospodarstwa rolnego na rzecz syna oraz złożenia w [...]r. oświadczenia o zaprzestaniu prowadzenia działalności rolniczej. Powyższe wykluczyło możliwość ubiegania się przez niego o pomoc finansową związaną z realizacją programu dostosowania gospodarstwa do standardów U.E. Podkreślił wreszcie, że sukcesja z decyzji administracyjnej rozumiana jako wejście w prawa i obowiązki może nastąpić tylko z mocy wyraźnego przepisu prawa, czego przywołane wyżej rozporządzenie nie przewiduje. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie mogła odnieść skutku, gdyż wbrew jej zarzutom zaskarżona decyzja nie narusza – zdaniem Sądu – prawa obowiązującego w dacie jej wydania w stopniu mogącym skutkować jej uchyleniem, czy stwierdzeniem jej nieważności. Wskazać należy, że stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza ocenę zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, jak i przepisami o postępowaniu administracyjnym. Podkreślenia także wymaga, że badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd przeprowadza nie będąc związany zarzutami skargi, wskazaną w niej podstawą prawną oraz zamieszczonymi w nim wnioskami (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi < Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. > dalej zwanej p.p.s.a.). W pierwszym rzędzie przyjdzie wskazać, że decyzja Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. nie uchybia przepisom proceduralnym regulującym postępowanie dowodowe, bowiem organ ten poprawnie ocenił zebrane dowody i na ich podstawie dokonał trafnych ustaleń faktycznych. Nie ustrzegł się on jednak błędu podzielając stanowisko organu I instancji, co do konieczności umorzenia postępowania w sprawie. Tymczasem zdaniem Sądu właściwym rozstrzygnięciem kończącym postępowanie przed Kierownikiem Biura Powiatowego ARiMR winna być decyzja merytoryczna odmawiająca przyznania skarżącemu wnioskowanej przez niego płatności. Okoliczność przeniesienia w drodze czynności cywilnoprawnej posiadania gospodarstwa rolnego przez osobę wnioskującą o przyznanie płatności na dostosowanie gospodarstwa do standardów U.E. nie powoduje, że postępowanie toczące się z wniosku tej osoby utraciło swój przedmiot. Postępowanie administracyjne wszczęte na żądanie składającego wniosek o przyznanie płatności stałoby się bowiem bezprzedmiotowe dopiero w wyniku cofnięcia przez zainteresowanego złożonego wniosku, co w kontrolowanej sprawie nie miało miejsca. Opisane naruszenie przepisów postępowania w ocenie składu orzekającego nie miało jednak istotnego wpływu na wynik postępowania, w rozumieniu przepisu art. 145 § 1 pkt 1 li. c p.p.s.a. Pozbawiony podstaw był podniesiony w skardze zarzut naruszenia decyzjami obu instancji przepisów prawa materialnego. Zauważyć należy, że stosownie do § 3 rozporządzenia w sprawie udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów U.E. przedmiotowa pomoc jest udzielana producentowi rolnemu, który: 1) został wpisany do ewidencji producentów, 2) prowadzi działalność rolniczą, 3) zobowiąże się do realizacji przedsięwzięcia określonego w planie dostosowania gospodarstwa rolnego do standardów U.E. w terminie określonym w tym planie i 4) nie pobiera innych środków publicznych z tytułu realizacji tego przedsięwzięcia oraz zobowiąże się, że nie będzie się ubiegał o uzyskanie środków publicznych na realizację tych przedsięwzięć. Przedmiotowa pomoc zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków EFOGR jest udzielana, wstrzymywana, zawieszana lub zmniejszana w drodze decyzji administracyjnej kierownika jednostki organizacyjnej Agencji na wniosek producenta rolnego, jak stanowi art. 5 ust. 1a tej ustawy. Przytoczone przepisy nie pozostawiają wątpliwości, że podmiotem (osobą fizyczną, osobą prawną lub jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej) ubiegającym się o omawianą płatność powinien być producent rolny i to zarówno w czasie składania wniosku jak i w czasie wydawania decyzji przez kierownika biura powiatowego ARiMR. Obowiązujące w czasie wydawania zaskarżonej decyzji przepisy prawa nie regulowały kwestii związanych z przekazywaniem gospodarstw rolnych innym producentom rolnym w okresie po złożeniu wniosku o udzielenie płatności przez podmiot przekazujący, a przed wydaniem decyzji w sprawie tej płatności. Powyższe dotyczy zarówno przepisów prawa polskiego jak i przepisów prawa wspólnotowego. Co się tyczy przepisów Wspólnot Europejskich wspomnianych regulacji prawnych nie zawierają, ani rozporządzenie Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOR) oraz zmieniające i uchylające niektóre rozporządzenia (Dz. U. UE. L. z 1999 r. Nr 160, poz. 80 ze zm.), ani też rozporządzenie Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) Dz. U. UE.L. z 2004 r. Nr 141, poz. 18 ze zm.). Należy zatem stwierdzić, że w stanie prawnym obowiązującym w czasie wydawania kontrolowanej decyzji podmiot przejmujący gospodarstwo rolne, jeżeli spełniał warunki i chciał uzyskać pomoc finansową na dostosowanie gospodarstwa do standardów U.E. musiał zatem złożyć swój wniosek o udzielenie tej płatności. Powyższe uległo zmianie wraz z wejściem w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 sierpnia 2006 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 142, poz. 1016). W § 1 pkt 2 tego aktu prawnego wprowadzono do zmienianego rozporządzenia § 7a. Zgodnie z ust. 1 tego paragrafu w przypadku gdy w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności do dnia wydania decyzji w sprawie przyznania płatności nastąpi przeniesienia posiadania całości gospodarstwa rolnego na rzecz innego podmiotu w wyniku umowy sprzedaży albo innej umowy, płatność przysługuje temu podmiotowi, jeżeli w terminie 35 dni od dnia przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego podmiot ten: 1) złoży wniosek o przyznanie płatności, której dotyczył wniosek poprzedniego posiadacza gospodarstwa rolnego; 2) będzie realizował przedsięwzięcie określone w planie dostosowania opracowanym przez poprzedniego posiadacza gospodarstwa rolnego. Zgodnie z § 2 przywołanego rozporządzenia zmieniającego, jeżeli przeniesienie posiadania całości gospodarstwa rolnego, o którym mowa w § 7a ust. 1 (...) nastąpiło przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, termin do złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej biegnie od dnia wejścia w życie niniejszego rozporządzenia. Zatem skoro syn skarżącego, który przejął po nim w całości gospodarstwo rolne i złożył – jak podał na rozprawie pełnomocnik skarżącego – wniosek, o jakim mowa w § 7a zmienionego rozporządzenia w określonym wyżej 35 dniowym terminie, to będzie mu przysługiwała wspomniana płatność w oparciu o wniosek złożony przez jego ojca. W ocenie Sądu literalna oraz funkcjonalna wykładnia zacytowanego przepisu przejściowego oraz § 7a rozporządzenia w sprawie udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów U.E. wskazuje, że wydanie przed wejściem w życie rozporządzenia zmieniającego decyzji umarzającej postępowanie w sprawie z wniosku podmiotu przekazującego gospodarstwo rolne, czy decyzji odmawiającej przyznania tej płatności w związku z przekazaniem gospodarstwa rolnego następcy prawnemu nie stanowi przeszkody w przyznaniu przedmiotowej płatności podmiotowi przejmującemu. Co się tyczy podniesionego w skardze zarzutu dotyczącego wydania zaskarżonej decyzji z obrazą art. 30 § 4 k.p.a. zauważyć trzeba, że przepis ten dotyczy następstwa prawnego (sukcesji prawnej) w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych. W oparciu o ten przepis w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania, którego przedmiotem są tego rodzaju prawa w miejsce dotychczasowej strony występują jej następcy prawni. Zauważyć jednak należy, że dla materialnego prawa administracyjnego charakterystyczna pozostaje cecha braku ogólnej regulacji następstwa prawnego. W tej gałęzi prawa należy sformułować jako ogólną zasadę niedopuszczalności następstwa prawnego. Decydującą rolę odgrywa w tym zakresie charakter stosunku administracyjnoprawnego będącego wzajemną relacją co najmniej dwóch podmiotów, która jest oparta na przepisach tego prawa. Treścią tego stosunku są uprawnienia i obowiązki na ogół o charakterze osobistym (vide: S. Matan, Komentarz do art. 30 Kodeksu postępowania administracyjnego [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I, Zakamycze, 2005 r.). W świetle tych ustaleń należy stwierdzić, że skoro w czasie wydawania zaskarżonej decyzji brak było przepisów prawa materialnego regulujących kwestię sukcesji prawnej w toku postępowania, którego przedmiotem było przyznanie płatności na dostosowanie gospodarstwa rolnego do standardów U.E., to tym samym brak było podstaw do zastosowania w sprawie art. 30 § 4 k.p.a. W szczególności zaś nieuprawniony jest pogląd prawny utożsamiający prawa i obowiązki wynikające z posiadania czy innego tytułu prawnego do gospodarstwa rolnego z prawami i obowiązkami ukształtowanymi decyzją rozstrzygającą wniosek o przyznanie przedmiotowych płatności. Z tych powodów Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.