II SA/Ol 833/06

Dnia 14 grudnia 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Protokolant Lech Ledwożyw po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2006 roku sprawy ze skargi A. R. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]" roku nr "[...]" w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych - oddala skargę WSA/wyr.1 - sentencja wyroku UZASADNIENIE: Decyzją z dnia "[...]" roku nr "[...]" Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa odmówił A. R. przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005, ponieważ wpis do ewidencji producentów rolnych, dokonany na podstawie jej wniosku z dnia 24 stycznia 2005 r., został anulowany. O anulowaniu nadanego wnioskodawczyni numeru identyfikacyjnego organ zawiadomił ją pismem z dnia 14 czerwca 2006 r. W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na przepis art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r., nr 10, poz. 76 ze zm.), zgodnie z którym w przypadku małżonków nadaje się jeden numer identyfikacyjny; temu z małżonków, co do którego współmałżonek wyraził pisemną zgodę. Z ustaleń dokonanych w postępowaniu wyjaśniającym wynika, że mąż wnioskodawczyni M. R. został wpisany do ewidencji producentów rolnych, na podstawie wniosku złożonego 17 lutego 2004 r., na którym widnieje podpis A. R. oznaczający zgodę na wpis. Organ stwierdził, iż w przypadku wniosku M. R., prawidłowo zostały ustalone uprawnienia podmiotowe, natomiast złożenie wniosku przez A. R. nastąpiło wbrew przepisom przytoczonej powyżej ustawy. W tej sytuacji należało uznać, iż wnioskodawczyni nie została zarejestrowana zgodnie z przepisami cytowanej ustawy, organ nie miał więc podstaw do przyznania jej płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za 2005 rok . A. R. od powyższej decyzji wniosła odwołanie, w którym podnosiła, że od kilku lat prowadzi wraz z mężem ekologiczne gospodarstwo rolne. W związku z zamiarem prowadzenia części produkcji roślinnej na własny rachunek, skontaktowała się telefonicznie z Oddziałem Agencji, gdzie uzyskała informację, iż to, co planuje uczynić będzie zgodne z prawem. Po takim zapewnieniu oraz po nadaniu numeru identyfikacyjnego w systemie ewidencji producentów złożyła wniosek o przyznanie płatności na część działek wchodzących w skład gospodarstwa, należącego do niej i jej męża. Zdaniem odwołującej nie powinna ona ponosić konsekwencji finansowych za błędy, popełnione przez pracowników Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Decyzją z dnia "[...]" roku Nr "[...]" Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji podzielił argumentację organu I instancji. Dodatkowo wskazał, że nie można zgodzić się z twierdzeniem odwołującej, iż zaistniała sytuacja jest wynikiem błędu popełnionego przez pracownika Agencji, gdyż w dniu składania wniosku o wpis do ewidencji wnioskodawczyni miała wiedzę o nadanym wcześniej mężowi numerze identyfikacyjnym. Mając to na względzie oraz niemożność natychmiastowej weryfikacji wniosku o wpis A. R. do ewidencji producentów rolnych, uznać należało, iż organ nie ponosi winy za anulowanie, nadanego wnioskodawczyni numeru identyfikacyjnego, co było czynnością przywracającą stan zgodny z prawem. Na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa A. R. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca podtrzymała dotychczasowe argumenty zawarte w odwołaniu. Ponadto podniosła, iż nadanie numeru ewidencyjnego jest czynnością materialno-techniczną. Nie oznacza to jednak, iż czynność ta jest wyłączona spod kontroli administracyjnej. W przypadku odmowy nadania numeru, co następuje w drodze decyzji administracyjnej, wnioskodawca ma prawo odwołać się od niej, łącznie z prawem wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Tymczasem skarżącą pozbawiono tego uprawnienia, "anulując" czynność materialno-techniczną w drodze oświadczenia. Przez to całe postępowanie jest wadliwe i rażąco narusza prawo. Skarżąca wskazała, iż z nadania numeru identyfikacyjnego mogła wywodzić skutki prawne w postaci przyznania przedmiotowych dopłat. Wadliwe prowadzenie postępowania wyrządziło jej wymierną szkodę materialną. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. Organ podtrzymał swoją wcześniejszą argumentację. Odnosząc się do kwestii naruszenia przepisów o postępowaniu administracyjnym, Agencja nie zgodziła się ze stanowiskiem strony skarżącej, iż organ administracji winien wydać decyzję o uchyleniu czynności materialno – prawnej. Zdaniem organu, czynności materialno – techniczne w postaci wpisu do ewidencji producentów, nadania numeru i wydania zaświadczenia o nadanym numerze nie stanowią decyzji w rozumieniu art. 104 k.p.a., nie mogą być zatem wzruszane w trybie kodeksu postępowania administracyjnego, przewidzianym dla decyzji. Przepis art. 13 ust. 1 ustawy o ewidencji producentów przewiduje formę decyzji jedynie w przypadku odmowy wpisu do ewidencji producentów, jeżeli wnioskodawca nie jest producentem lub został mu poprzednio nadany numer identyfikacyjny. Organ podniósł także, iż pomimo braku podstaw do uchylenia czynności materialno-prawnych w drodze decyzji strona może zaskarżyć decyzję o odmowie przyznania płatności, wydanej na skutek nie posiadania statusu producenta wpisanego do ewidencji producentów rolnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając skargę na decyzję Sąd dokonuje zatem jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź procesowego. Przy czym zaskarżona decyzja podlega uchyleniu tylko w przypadku, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w związku z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a.). Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził naruszeń prawa mogących skutkować jej uchyleniem. Na wstępie zasadnym jest wskazać, iż – zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.- Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej aniżeli ta, w której wniesiono skargę. Zatem sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. W konsekwencji Sąd nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę inną w stosunku do tej, która była przedmiotem postępowania administracyjnego, zakończonego zaskarżoną decyzją. (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 1997 r., sygn. akt SA/Ł 2572/95, Pr. Gosp. 1998, nr 5/36). Wobec powyższego, Sąd nie może weryfikować motywów rozstrzygnięcia, dotyczącego pozbawienia A. R. statusu producenta rolnego, ponieważ było ono podjęte w innej sprawie administracyjnej, której przedmiotem było uchylenie czynności materialno- technicznej wpisu do ewidencji producentów rolnych i nadania numeru identyfikacyjnego. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie, wszczęte na wniosek A. R. z dnia 28 kwietnia 2005 r., zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji toczyło się natomiast w sprawie o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Zadaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie było więc zbadanie, czy skarżąca spełniała wszystkie warunki uprawniające ją do uzyskania przedmiotowych płatności. W wyniku przeprowadzonej kontroli Sąd uznał, iż organy orzekające w sprawie słusznie przyjęły, że nie było podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej. Rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji należało zatem ocenić jako prawidłowe. Zgodnie z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 listopada 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru ( Dz. U z 2004 r. Nr 6, poz.40 ze zm.) osobie fizycznej, będącej posiadaczem gospodarstwa rolnego, zwanej w dalszej części ustawy "producentem rolnym", przysługują płatności na będące w jej posiadaniu grunty rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Warunkiem uzyskania płatności jest posiadanie przez producenta rolnego działek rolnych o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, które kwalifikują się do objęcia płatnościami, W myśl art. 3 ust. 1 cytowanej ustawy płatność przyznawana jest w drodze decyzji administracyjnej na wniosek złożony przez producenta rolnego. Jednocześnie zaś na mocy dyspozycji art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności ( Dz. U z 2004 r. Nr 10, poz. 76) producent rolny podlega wpisowi do ewidencji producentów na podstawie wniosku złożonego do kierownika biura powiatowego Agencji. Z brzmienia cytowanych przepisów jednoznacznie wynika, że płatności przysługują wyłącznie "producentowi rolnemu" wpisanemu do krajowej ewidencji producentów rolnych. Na takie rozumienie omawianych przepisów wpływa dodatkowo treść przepisu. 5 ust. 1 pkt.1 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, według którego system ewidencji wykorzystuje się w zakresie przyznawania i wypłaty płatności. Na podstawie upoważnienia ustawowego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi dnia 30 marca 2004 r. wydał rozporządzenie w sprawie wzorów wniosków o przyznanie płatności oraz szczegółowych warunków przyznawania płatności ( Dz. U z 2004 r. Nr 52, poz.523). Zgodnie z wzorem wniosku ustalonym na podstawie tego rozporządzenia we wniosku wnioskodawca winien wskazać numer identyfikacyjny producenta rolnego. Zatem dla uwzględnienia wniosku konieczne jest uprzednie nadanie tego numeru przez właściwy organ. W rozpoznawanej sprawie A. R. warunku tego nie spełniała, albowiem, jak wynika z akt sprawy administracyjnej wnioskodawczyni, w następstwie kontroli krzyżowej, została pozbawiona statusu "producenta rolnego", poprzez anulowanie wpisu do ewidencji producentów rolnych. Wobec tego zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ja decyzja organu I instancji odpowiadają prawu. Przyznanie skarżącej pomocy finansowej w postaci płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w sytuacji, gdy w dniu orzekania nie była ona producentem rolnym wpisanym do ewidencji, pozostawałoby w sprzeczności z omawianymi przepisami ustawy. Skarżąca zarzucała organowi I instancji, że w sposób wadliwy anulował czynność materialno-techniczną, polegającą na wpisie do ewidencji, co w konsekwencji pozbawiło ją prawa do przedmiotowych płatności. Jak już jednak wskazano ocena prawidłowości dokonania wpisu A. R. do ewidencji i późniejszego uchylenia tegoż wpisu nie może być przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie. Kwestia ta bowiem była przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego i wykracza poza granice niniejszej sprawy, aczkolwiek pozostaje z nią w związku. Sąd rozpoznając niniejszą sprawę badał jedynie, czy w dacie orzekania o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych A. R. spełniała ustawową przesłankę posiadania statusu "producenta rolnego" wpisanego do rejestru producentów. Nie rozważał natomiast zasadności decyzji administracyjnej z dnia "[...]" r. uchylającej wpis skarżącej do ewidencji producentów rolnych, gdyż nie była ona przedmiotem skargi, ani nawet odwołania. W tym miejscu należy wyjaśnić, iż wbrew twierdzeniom skarżącej oraz organu orzekającego II instancji, oświadczenia Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]" r. nie można traktować jako pisma informacyjnego, stwierdzającego określony stan faktyczny. Oświadczenie to w istocie stanowi decyzję administracyjną, mimo iż nie zawiera w swej treści określenia "decyzja". Trzeba pamiętać, iż decyzją administracyjną jest każdy akt zewnętrzny będący oświadczeniem władczym woli organu administracyjnego, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa, rozstrzygający konkretną sprawę określonej osoby. O uznaniu danego aktu za decyzję przesądza bowiem jego treść, a nie nazwa. Stanowisko takie prezentował niejednokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny. Między innymi w postanowieniu z dnia 21 marca 2002 r. sygn. akt II SA 2213/01 Sąd ten stwierdził, iż to treść, a nie forma, przesądza o tym, czy dany akt jest decyzją administracyjną, jednak pod warunkiem, że zawiera minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania go jako decyzji. Elementy te wymienione są w art. 107 § 1 k.p.a. Przytoczone pismo organu I instancji z dnia "[...]" r. zawiera niezbędne elementy decyzji administracyjnej, za wyjątkiem jednego tylko elementu jakim jest pouczenie o terminie i sposobie zaskarżenia. Wadliwe pouczenie o środkach zaskarżenia lub brak takiego pouczenia nie dyskwalifikuje aktu jako decyzji administracyjnej. Brak ten nie może jednak szkodzić stronie i nie pozbawia strony stosownych środków ochrony prawnej. Skoro w dniu wydawania zaskarżonej decyzji w obrocie prawnym funkcjonowała (i nadal funkcjonuje) decyzja o anulowaniu nadanego skarżącej numeru identyfikacyjnego, to organy orzekające zasadnie przyjęły, że A. R. nie spełniała warunków do przyznania przedmiotowych płatności. Odnosząc się do wątpliwości strony skarżącej, dotyczących skuteczności anulowania numeru identyfikacyjnego, należy zauważyć, że na gruncie ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności nie została normatywnie uregulowana instytucja "uchylenia" dokonanego błędnie wpisu. Jedynym przypadkiem, w którym ustawodawca wyraźnie wskazuje, decyzję administracyjną jako formę rozstrzygnięcia jest art. 13 ust. 1 cytowanej ustawy. W myśl tego przepisu kierownik biura powiatowego Agencji odmawia, w drodze decyzji administracyjnej, wpisu do ewidencji producentów, jeżeli wnioskodawca nie jest producentem lub został mu już uprzednio nadany numer identyfikacyjny. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przy rozstrzyganiu tego zagadnienia zasadnym jest posiłkowanie się dorobkiem orzeczniczym Naczelnego Sądu Administracyjnego, wypracowanym podczas stosowania innych ustaw regulujących kwestie ewidencyjne. Można tu przytoczyć niepublikowany wyrok z dnia 14 września 1999 r. sygn. akt V SA 277/99, w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż wadliwe potwierdzenie uprawnień do pobytu w lokalu powinno skutkować uchyleniem (w formie decyzji administracyjnej) wadliwie dokonanej czynności materialno-technicznej zameldowania. Takie stanowisko jest adekwatne do niniejszej sprawy. Podobnie jak w przepisach omawianej ustawy o ewidencji producentów rolnych, ustawa z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U z 2006 r. Nr 139, poz.993 ze zm.) nie wskazuje wprost w jakiej formie ma nastąpić uchylenie wadliwej czynności materialno-technicznej, a kwestię tę rozstrzygnęło dopiero orzecznictwo i piśmiennictwo. Wobec tego uzasadniony jest pogląd, iż wpis A. R. do ewidencji producentów rolnych został wyeliminowany skutecznie. W konsekwencji tego uchylenia skarżąca nie posiadała w dniu orzekania o płatnościach przymiotu "producenta rolnego" wpisanego do ewidencji, nie nabyła więc prawa do ich przyznania. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.