I OSK 389/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge -Lissowska Sędziowie NSA Wojciech Chróścielewski NSA Tadeusz Geremek (spr.) Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 14 grudnia 2006 r. sygn. akt III SA/Lu 420/06 w sprawie ze skargi W. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy kategorii B, D, T oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 14 grudnia 2006r. sygn. III SA/Lu 420/06 oddalił skargę W. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy kategorii B, D, T. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Decyzją z dnia [...] znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 138 ust. 1 w zw. z art. 135 ust. 1 pkt 1 lit g ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania W. C. od decyzji Starosty L. z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy kat. B, D, T nr [...] wydanego w dniu [...] sierpnia 2004 r. przez Starostę L., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że organ I instancji orzekł o zatrzymaniu skarżącemu prawa jazdy do czasu wykazania się przez stronę posiadaniem wymaganych kwalifikacji. Przyczyną wydania zaskarżonej decyzji było przekroczenie przez stronę 24 punktów karnych za naruszenia przepisów prawa ruchu drogowego. Skarżący odwołał się od tej decyzji, podnosząc, iż została ona wydana na skutek celowego działania konkurencji, oraz że punkty karne zostały wymierzone w czasie, gdy nie kierował pojazdem mechanicznym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując sprawę ustaliło, że wnioskiem z dnia [...] czerwca 2006 r. Komendant Wojewódzki Policji w L. zwrócił się do organu I instancji o sprawdzenie kwalifikacji strony w zakresie wydanych uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi. Wniosek ten podyktowany był wielokrotnymi naruszeniami przepisów ruchu drogowego i przekroczeniem przez kierującego 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego tj. popełnieniem wykroczeń we wskazanych dniach. Zgodnie z art. 138 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym, zatrzymanie prawa jazdy następuje w przypadku przekroczenia przez kierującego pojazdem liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, a zwrot zatrzymanego prawa jazdy następuje po ustaniu przyczyny zatrzymania. Z akt sprawy wynika, iż skarżący w sumie uzyskał 25 punktów karnych, co uzasadniało wydanie zaskarżonej decyzji oraz skierowanie strony do sprawdzenia posiadanych kwalifikacji w zakresie prowadzenia pojazdów mechanicznych. Kolegium wskazało jednocześnie, iż nie może uwzględnić podnoszonych przez stronę w odwołaniu okoliczności dotyczących braku możliwości kierowania przez stronę w dniach, w których następowało popełnienie przez stronę wykroczeń drogowych. Kolegium nie jest organem właściwym w tym zakresie i nie może kwestionować ustaleń dokonywanych przez organy Policji. Wymierzenie punktów karnych strona mogła kwestionować w trybie i terminach określonych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. nr 236, poz. 1998 ze zm.), czego nie dokonała. Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na powyższą decyzje, w której zarzuca organowi odwoławczemu oparcie się na nieprawdziwych informacjach i nierzetelnych postępowaniach, skutkujących przyznaniem punktów karnych, oraz brak samodzielnego wyjaśnienia okoliczności związanych z przyznaniem punktów karnych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 14 grudnia 2006r. oddalił skargę W. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy kategorii B, D, T. W uzasadnieniu swojego stanowiska Sąd wskazał, że trafnie podnosi Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że nie mogło uwzględnić podnoszonych przez stronę w odwołaniu zarzutów. Starosta jako organ I instancji uprawniony jest do wydania decyzji w sprawie zatrzymania prawa jazdy, w razie przekroczenia przez kierowcę limitu 24 punktów karnych za naruszenia przepisów prawa ruchu drogowego. Starosta przed wydaniem decyzji o jakiej mowa w art. 138 w zw. z art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. g) ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, ustala stan faktyczny, jakim jest przekroczenie przez kierującego liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Starosta nie jest organem prowadzącym ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, bowiem ewidencję taką, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego, prowadzi co do zasady Komendant Wojewódzki Policji właściwy ze względu na miejsce zamieszkania ewidencjonowanych. Po uzyskaniu określonej liczby punktów, Komendant Wojewódzki Policji przesyła sformalizowaną informację do organu uprawnionego do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, a więc do Starosty. Tym samym Starosta przed wydaniem decyzji ustala stan faktyczny, jakim jest zaewidencjonowana liczba punktów karnych przypisanych danemu kierowcy, wyłącznie na podstawie dokumentu urzędowego. Zgodnie z art. 76 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Organy orzekające w sprawie zobligowane były domniemaniem prawdziwości informacji zawartych w dokumencie urzędowym, do przyjęcia, iż skarżący uzyskał liczbę punktów uzasadniających wydanie decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. Wprawdzie domniemanie to nie jest nieusuwalne i zgodnie z art. 76 § 3 Kpa nie wyłącza możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentów urzędowych, jednak inicjatywa dowodowa, inaczej niż to jest zazwyczaj w postępowaniu administracyjnym, spoczywa na stronie podważającej treść takiego dokumentu. Z akt sprawy nie wynika zaś, aby skarżącemu udało się wykazać nieprawdziwość informacji udzielonej przez Komendant Wojewódzkiego Policji w L.. Skarżący też powinien sobie uświadomić, że nie skorzystał z możliwości kwestionowania zapisu w ewidencji w postępowaniu przed organem ją prowadzącym, a więc przed Komendantem Wojewódzkim Policji w L.. Przysługuje mu prawo wglądu do ewidencji, a jeżeli kwestionuje podstawę konkretnego wpisu, może żądać jego usunięcia, zaś ciężar wykazania zasadności wpisu spoczywa wówczas na organie prowadzącym ewidencję, który musi dysponować prawomocnymi wyrokami sądów, postanowieniami sądu o warunkowym umorzeniu postępowania, wyrokami nakazowymi lub mandatami karnymi, stwierdzającymi naruszenie przepisów ruchu drogowego przez kierującego (§ 4 ust. 1 wskazanego rozporządzenia). Dopiero podważenie zapisów w ewidencji będzie miało znaczenie w postępowaniu dotyczącym zatrzymania prawa jazdy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył pełnomocnik W. C. zarzucając: - rażące naruszenie postanowień art. 129 ust. 1 oraz art. 130 ust. 1 ustawy z dnia 20.06.1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r. nr 108 poz. 908 ze zm.) w drodze uznania, że punkty za naruszenie przepisów ruchu drogowego w niniejszej sprawie mogą być nakładane nie w ramach dokonywanej kontroli drogowej przez organ Policji lub przez innych uprawnionych funkcjonariuszy lecz wyłącznie w oparciu zeznania świadków w postępowaniu sądowym; - rażące naruszenie postanowień art. 99 ustawy z dnia 24.08.2001 r. kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (Dz.U. nr 106 poz. 1148 ze zm.) przez nałożenie punktów na skarżącego za naruszenie przepisów ruchu drogowego, niezgodnie z przyjętą procedurą przewidywaną w przypadku naruszenia przepisów ruchu drogowego a określoną w w/w art. 99 ustawy (tj. stwierdzenie wykroczenia przez organy Policji, propozycja przyjęcia mandatu karnego, wniosek do sądu o ukaranie) lecz w drodze złożenia wniosku bezpośrednio do sądu przez Policję, przy czym, wniosek ten został oparty wyłącznie na zeznaniach świadków powiązanych z [...] Korporacją Komunikacyjną i nie wynikał z ustaleń Policji dokonanych w trakcie kontroli drogowej. Jednocześnie pełnomocnik wskazał na zasadniczą przyczynę skierowania skargi kasacyjnej a mianowicie: przyjęcie przez organy administracji, a także przez Sąd pierwszej instancji, że ustalenie wykroczeń dokonywanych przez kierowcę na drodze publicznej może być realizowane wyłącznie w oparciu o zeznania świadków, a nie w ramachkontroli drogowej przy udziale uprawnionych organów Policji lub innych funkcjonariuszy państwowych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż procedura w zakresie nałożenia punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego została precyzyjnie określona w art. 99 ustawy z dnia 24.08.2001 r. Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia, który o przepis kolejno ustala następującą kolejność działań: stwierdzenie w trakcie kontroli drogowej przez właściwego funkcjonariusza Policji, wykroczenia, następnie, ustalenie ilości punktów za wykroczenie, potem, przedłożenie propozycji przyjęcia mandatu karnego, odmowa przyjęcia mandatu karnego przez ukaranego, wniosek do sądu o ukaranie, rozstrzygnięcie sądu i wniosek o naliczenie punktów karnych do Policji. Natomiast w niniejszej sprawie: * bezspornie nie stwierdzono przez Policję popełnienia wykroczenia, * nigdy nie przeprowadzono czynności przez funkcjonariusza Policji, w ramach kontroli drogowej, * wniosek o ukaranie kierowcy do Sądu był oparty wyłącznie na zeznaniach świadków. Ponadto wniosek o ukaranie został oparty wyłącznie na zeznaniach świadków i to zainteresowanych, ponieważ byli to kierowcy z jednej korporacji komunikacyjnej będącej konkurencją dla strony skarżącej, świadczącej takie same usługi transportowe. W tym miejscu, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną doszło do sytuacji, z której wynika, że kontrolę drogową mogą wykonywać nie funkcjonariusze Policji lub innych organów, lecz kontrole mogą sprawować osoby trzecie, przy czym, skutek w zakresie nałożenia punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego (nie mówiąc już o grzywnie) jest taki sam, jakby kontrolę realizowali funkcjonariusze Policji, co jest nie do przyjęcia w świetle postanowień ustawy o ruchu drogowym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 15 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do przepisów ustawy. W myśl przepisu art. 174 wskazanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1. naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2. naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania, iż naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia Sądowi ocenę zasadności. Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, jest ona obwarowana przymusem adwokackim (art. 175 § 1-3), który zdaniem ustawodawcy ma zapewnić skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. Starosta wydaje decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy w wypadku, gdy jego zatrzymanie następuje z powodu upływu terminu ważności (art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. d) i przekroczenia przez kierującego pojazdem liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego (art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. g), co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Zatrzymanie prawa jazdy następuje w formie decyzji administracyjnej, gdyż taka forma jest wyraźnie wymieniona w ust. 1 in principio, a nadto rozstrzygnięcie to odpowiada w swej istocie definicji decyzji administracyjnej, ponieważ w jego efekcie określona osoba zostaje na pewien czas pozbawiona korzystania z uprawnień do kierowania pojazdem silnikowym. Za nietrafny należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji postanowień art. 129 ust. 1 oraz art. 130 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym oraz art. 99 Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia. Zgodnie z art. 76 Kpa dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone, co nie wyłącza możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentu. Dokumentom urzędowym Kodeks postępowania administracyjnego przyznaje zwiększoną moc w zakresie tego co zostało w nich urzędowo stwierdzone, w sytuacji gdy zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: - dokumenty sporządzono w przepisanej formie, - dokumenty sporządziły powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania (rzeczowym, miejscowym, instancyjnym). Nadana przez ustawodawcę moc dowodowa dokumentu to: moc formalna, dotycząca tego, że wystawca dokumentu rzeczywiście "zaświadczył urzędowo", oraz moc materialna, która dotyczy znaczenia, skuteczności prawnej zawartego w dokumencie zaświadczenia, jego relewantności z punktu widzenia tematu dowodowego. Ponadto dokumenty urzędowe korzystają z dwojakiego rodzaju domniemań: domniemania prawdziwości, tzn., że dokument pochodzi od organu, który go wystawił, a także z domniemania zgodności z prawdą oświadczenia organu, od którego dokument pochodzi. Kodeks postępowania administracyjnego w art. 76 § 3 przyjął, iż domniemanie to może być obalone jedynie przez przeprowadzenie dowodu przeciwko treści dokumentu. Dokumentem urzędowym zaś jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt. W niniejszej sprawie, po uzyskaniu określonej liczby punktów przez wnoszącego skargę kasacyjną, Komendant Wojewódzki Policji przesłał sformalizowaną informację do organu uprawnionego do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, a więc do Starosty. Tym samym Starosta przed wydaniem decyzji ustalał stan faktyczny, jakim jest zaewidencjonowana liczba punktów karnych przypisanych danemu kierowcy, wyłącznie na podstawie dokumentu urzędowego, którego moc dowodowa została omówiona wyżej. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, Starosta nie jest organem prowadzącym ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, bowiem ewidencję taką, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego, prowadzi co do zasady Komendant Wojewódzki Policji właściwy ze względu na miejsce zamieszkania ewidencjonowanych. Starosta zaś orzekając w przedmiotowej sprawie związany był domniemaniem prawdziwości informacji zawartych w dokumencie urzędowym, tj. sformalizowanej informacji Komendanta Wojewódzkiego Policji w L., co do uzyskania przez W. C. liczby punktów karnych uzasadniających wydanie decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. Oczywiście domniemanie to nie jest nieusuwalne i zgodnie z przepisem art. 76 § 3 Kpa daje możliwość przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentów urzędowych, jak to już zostało wcześniej powiedziane, ale inicjatywa dowodowa leży po stronie podważającej treść takiego dokumentu. Z załączonych akt sprawy, nie wynika zaś, aby W. C. wykazał nieprawdziwość informacji udzielonej przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w L., która to de facto stanowiła podstawę do wydania zaskarżonej decyzji Starosty L.. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) orzekł jak w sentencji wyroku.