II OSK 882/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl /spr./ Sędziowie sędzia del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 2 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 14 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Lu 856/06 w sprawie ze skargi Z. M., J. M., M. M., Z. M., U. C., M. C., Ł. C., B. C., J. A., J. A., M. O., A. W., T. W., T. W. i W. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. P. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargi Z. M., J. M., M. M., Z. M., U. C., M. C., Ł. C., B. C., J. A., J. A., M. O., A. W., T. W., T. W. i W. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. P. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że zaskarżoną decyzją, po rozpatrzeniu odwołań od decyzji Burmistrza Ł. z dnia [...] (nr [...]) w sprawie ustalenia Z. i J. S. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części terenu byłych zakładów obuwia, poprzez adaptację budynku biurowego na lokal administracyjno-biurowy z częścią hotelową, adaptację i rozbudowę świetlicy na salę przyjęć weselnych i okolicznościowych, adaptację części hali produkcyjnej na warsztat remontowy środków transportu z dwoma stanowiskami i myjnią oraz budowy zjazdu z ulicy [...] – do wykonania na działkach nr [...], [...], [...] i [...] położonych w Ł. przy ul. [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. P. umorzyło postępowanie odwoławcze. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. P. wskazało, że skarżący nie zostali uznani za strony przedmiotowego postępowania bowiem działki żadnego z odwołujących się nie graniczą bezpośrednio z terenem inwestycji. Za strony postępowania zostali uznani właściciele działek sąsiednich w stosunku do terenu działek objętych zamierzeniem inwestycyjnym. Nieruchomości skarżących nie graniczą bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, są w większości oddzielone ulicą [...] o szerokości ok. 17 m. Zdaniem Kolegium interesy skarżących w przedmiotowym postępowaniu, jeżeli nawet istnieją, mają charakter interesów faktycznych, a nie prawnych. Interes faktyczny przejawia się chęcią, aby w terenie przez nich zamieszkiwanym panowały przyjazne warunki bytowania i z tego też powodu sprzeciwem wobec powstawania obiektów, które choćby potencjalnie mogłyby pogorszyć te warunki. Znaczna część zarzutów skarżących odnosi się nie do zdarzeń i faktów aktualnie istniejących, lecz do sfery zdarzeń przyszłych i niepewnych. Kolegium wskazało, że działka, przewidziana do zmiany sposobu użytkowania, jest położona w terenie wykorzystywanym jako strefa przemysłu oraz składów magazynów. Stwierdzając zatem brak legitymacji do złożenia odwołania Kolegium umorzyło postępowanie odwoławcze, jako bezprzedmiotowe, w oparciu o przepis art. 105 § 1 kpa. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. P. w/w skarżący wnieśli skargę, zarzucając naruszenie przepisu art. 28 kpa poprzez błędne przyjęcie, iż osoby wnoszące odwołanie nie mają interesu prawnego w rozpoznawanej sprawie oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 maja 2005 r. zmieniającego rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. P. wniosło o jej oddalenie podnosząc, że zarzuty skargi są całkowicie chybione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że istotę sprawy stanowi rozstrzygnięcie, czy organ słusznie ustalił strony postępowania i czy w związku z tym odwołanie wniesione przez osoby skarżące podlegało merytorycznemu rozpoznaniu, czy należało postępowanie odwoławcze umorzyć z uwagi na wniesienie go przez osoby do tego nieuprawnione. Według Sądu odwołanie przysługuje zatem wyłącznie stronie, a stroną jest osoba posiadająca interes prawny lub obowiązek. Interes prawny w rozumieniu przepisu art. 28 kpa, to interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza więc ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Bezspornym jest, że niniejsza działka stanowiąca teren inwestycji pozostaje w sferze zainteresowania skarżących, jednak to wskazuje jedynie na ich interes faktyczny, związany z chęcią istnienia dobrych warunków bytowania i korzystania z własnych nieruchomości w sposób niezakłócony. Zdaniem Sądu I instancji, Kolegium właściwie ustaliło krąg stron postępowania. Na obecnym etapie brak było podstaw do uznania za stronę skarżących, skoro ich nieruchomości nie graniczą bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut skargi dotyczący tego, że realizacja planowanej inwestycji spowoduje utrudnienia zamieszkiwania na sąsiednich działkach z powodu ograniczenia dostępu do drogi, hałasu, emisji spalin itp. Organy, do których właściwości rzeczowej należy wydawanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, nie są właściwe do rozpoznania zarzutów w tym zakresie, a kwestie te będą brane pod uwagę w toku postępowania, którego przedmiotem będzie pozwolenie na budowę. Odnosząc się do zarzutu braku ustalenia, czy inwestycja może negatywnie oddziaływać na środowisko, Sąd wskazał, że będzie to ustalane na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast ustawa nie nakłada wymogu przeprowadzenia postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydanych na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem Sądu organ słusznie umorzył zatem postępowanie odwoławcze, jako bezprzedmiotowe. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła M. O. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przez błędne przyjęcie, że zaskarżona decyzja umarzająca postępowanie nie narusza prawa materialnego ani procesowego, w szczególności art. 28 kpa, albowiem na obecnym etapie postępowania brak jest podstaw do uznania za stronę skarżących, z uwagi na fakt, iż ich nieruchomości nie graniczą bezpośrednio z terenem inwestycji, podczas gdy w sytuacji opisanej wyżej w przedmiotowej sprawie należy uznać, iż skarżący właściciele nieruchomości sąsiednich, w stosunku do której planowana jest inwestycja budowlana mogąca powodować uciążliwości dla środowiska, są stronami tego postępowania administracyjnego, ze względu na rodzaj inwestycji i jej ewentualne negatywne konsekwencje również na nieruchomościach skarżących. Z powyższych przyczyn wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono między innymi, że pojęcie działki sąsiedniej należy rozumieć szeroko, bowiem dla realizacji ochrony ładu przestrzennego lepiej służy interpretacja pojęcia działki sąsiedniej, jako działki położonej w pobliżu, a nie działki graniczącej. Skarżąca podniosła także, że interes prawny oparty jest także na fakcie, iż są oni bezpośrednio sąsiadami drogi powiatowej, która objęta została terenem inwestycji, to znaczy ustalono na niej w drodze decyzji warunki zabudowy dla zjazdu i dojazdu dla przedmiotowej inwestycji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, wniesionej pismem z dnia 4 maja 2007 r., Samorządowe Kolegium odwoławcze w B. P. wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej i zasadzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw a tym samym nie mogła zostać uwzględniona. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej ,biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania która w rozpoznawanej sprawie nie ma miejsca, nie może zatem rozważać naruszeń prawa i okoliczności, wyjaśnianych dopiero na rozprawie. Przedmiotem sporu prawnego jest w istocie to, że skarżąca mimo iż planowana inwestycja należy do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko nie została uznana za stronę postępowania w sprawie warunków zabudowy. Na etapie postępowania w sprawie warunków zabudowy kwestie ewentualnego szkodliwego oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko nie są badane. Mogą one być podnoszone skutecznie na etapie odrębnego postępowania w sprawie ustalania uwarunkowań środowiskowych i w tym postępowaniu skarżąca, podnosząca zarzut negatywnego oddziaływania inwestycji na środowisko, może uczestniczyć w charakterze strony. Udział w postępowaniu i związany z tym status strony skarżąca może uzyskać także w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę planowanej inwestycji bowiem zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) stronami w tym postępowaniu są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się na obszarze oddziaływania obiektu. Jeśli skarżąca w takim postępowaniu nie uczestniczyła to, na zasadach określonych w k.p.a., istnieje możliwość wznowienia postępowania. Pozwolenie na budowę wydawane jest po przeprowadzeniu postępowania w sprawie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko wymaganego przepisami o ochronie środowiska. Pojęcie interesu prawnego, którego posiadanie związane jest z uzyskaniem statusu strony postępowania, jest pojęciem prawnym. Stroną – w myśl art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego - jest ten , czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny to interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego . W postępowaniu o wydanie warunków zabudowy decyzja może być wydana więcej niż jednemu inwestorowi i nie rodzi praw do terenu ani nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, informacja o tej treści jest także zamieszczana w decyzji (art. 63 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80,poz. 717 ze zm.). Skoro zatem decyzja ta nie narusza praw własności a w postępowaniu związanym z jej wydaniem nie są badane kwestie uciążliwości dla środowiska planowanej inwestycji to nie można znaleźć podstawy prawnej uzasadniającej status skarżącej jako strony postępowania w sprawie jej wydania, zważywszy że jej nieruchomość i nieruchomości inwestorów nie graniczą ze sobą bezpośrednio. W tej sytuacji zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły zostać uwzględnione i na podstawie przepisu art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.