VI SA/Wa 1961/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Asesor WSA Andrzej Kuna (spr.) Protokolant Jadwiga Rytych po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...]sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W wyniku przeprowadzonej kontroli w dniu [...] stycznia 2006 roku pojazdu marki S. o numerze rejestracyjnym[...] wraz z naczepą, którym firma "P." spółka z o.o. z siedzibą w W., dalej skarżąca, wykonywała międzynarodowy transport drogowy, [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego we W. decyzją z dnia [...] marca 2006 roku nałożył karę pieniężną o łącznej wysokości 6.150 zł. Na powyższa karę złożyły się następujące kary jednostkowe: - 5.000 zł za samowolną ingerencję w pracę urządzenia rejestrującego zainstalowanego w pojeździe, wskutek której nastąpiła zmiana wskazań urządzenia w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy lub przebytej drogi – art.92 ust.1 pkt 2,7 i 8 i ust. 4 ustawy o transporcie drogowym oraz lp. 11.1 ust.2 lit. c) załącznika do powyższej ustawy; - 1.150 zł za przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego - art. 92 ust.1 pkt 2,7 i 8 i ust. 4 ustawy o transporcie drogowym oraz lp. 10.3 lit. a) i b) załącznika do powyższej ustawy. W uzasadnieniu organ podniósł, że kierowca stosując dwie wykresówki jednocześnie chciał ukryć faktyczny okres prowadzenia, przerw i odpoczynku. Brak wpisów imienia i nazwiska na drugiej wykresówce umożliwiłoby w późniejszym okresie np. wpisanie danych innego kierowcy. Potwierdził to kierowca, który został przesłuchany pod odpowiedzialnością karną na powyższe okoliczności. Ponadto kierowca Ł. K. wyjaśnił, że zdecydował się na używanie 2 wykresówek jednocześnie, z uwagi na konieczność pilnego dostarczenia ładunku do M. Ponadto organ wskazał, że został przekroczony maksymalny czas pracy prowadzenia pojazdu bez prawidłowej przerwy w godz. 3.25 – 8.25 i 8.10 – 11.25. W odwołaniu skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, z uwagi na fakt skierowania skargi "do osoby nie będącej strona w sprawie" ewentualnie uchylenie decyzji i nałożenie kary pieniężnej na kierującego pojazdem. Zdaniem skarżącej nie była ona kontrolowana, ponieważ nikt nie okazał jej legitymacji służbowej przed rozpoczęciem kontroli oraz nie prowadził innych czynności z jej udziałem. Z tych powodów został naruszony art. 70 ust. 1, 3 i 4 ustawy o transporcie drogowym, a tym samym decyzja została skierowana do niewłaściwego podmiotu. Ponadto skarżąca uważa, że kierowca nie dopuścił się żadnej ingerencji. Przewinienie opisane przez organ kontrolujący to zgodnie z załącznikiem do ustawy lp.11.2 ust 1 nieuzasadnione użycie kilku wykresówek w ciągu tego samego 24-godzinnego okresu - za każdy dzień 200 zł. W związku z tym, iż zostały użyte dwie wykresówki w ciągi tego samego 24 godzinnego okresu, tak więc kara winna wynosić 200 zł a nie 5.000 zł. Jeżeli organ kontrolujący uważa, iż była to samowolna ingerencja w urządzenie kontrolujące to winien uzasadnić w decyzji na czym polegała ta ingerencja bo uzasadnienie decyzji nie zawiera takiego wyjaśnienia. Natomiast decyzja i protokół kontroli literalnie mówią, iż kierowca używał dwóch wykresówek czyli zgodnie z załącznikiem odpowiada na podstawie lp. 11.2 ust. l i na tej podstawie powinna być wymierzona kara a nie na podstawie lp. 11.1 ust 2 jak określił to organ kontrolujący w swej decyzji. Z tego powodu decyzja nie spełnia wymogów określonych w art. 107 §3 kpa. gdyż brak jest uzasadnienia do sposobu ingerencji w urządzenie rejestrujące. Na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 138 § 2 k.p.a., art. 92 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2088 ze zm.) oraz lp. 10.3.a, lp. 10.3.b, lp. 11.1. ust. 2c załącznika do ustawy, art. 1 pkt 8 lit. f Rozporządzenia Rady (WE) Nr 2135/98 z dnia 24 września 1998 r. zmieniające rozporządzenie (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz dyrektywę 88/599/EWG dotyczącą stosowania rozporządzeń (EWG) nr 3820/85 i (EWG) nr 3821/85, art. 7 Rozporządzenia Rady (EWG) NR 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. Urz. Wspólnoty Europejskiej nr L 370 z 1.12.1985 P. 0001-0007), Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 roku: 1) uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej 5.000zł. za ingerencję w urządzenia rejestrujące: c) samowolna ingerencja w pracę urządzenia rejestrującego zainstalowanego w pojeździe, wskutek której nastąpiła zmiana wskazań urządzenia w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy lub przebytej drogi i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji; 2) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej 1.150 zł. za przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego: a) o czas powyżej 15 minut do 30 minut, b) za każde następne rozpoczęte 30 minut. W ocenie organu, organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, zgodnie z regułami określonymi w art. 77 § 1 k.p.a. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie można jednoznacznie stwierdzić faktów i okoliczności, na podstawie których została wydana zaskarżona decyzja w odniesieniu do naruszenia polegającego na ingerencji w urządzenie rejestrujące: samowolna ingerencja w pracę urządzenia rejestrującego zainstalowanego w pojeździe, wskutek której nastąpiła zmiana wskazań urządzenia w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy lub przebytej drogi. Organ odwoławczy wskazał, że po przeprowadzeniu analizy materiału dowodowego zasadnym jest stwierdzenie, że nieprawidłowo została na stronę nałożona kara pieniężna za naruszenie lp. 11.1. ust. 2. Organ pierwszej instancji powinien przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające celem rozpoznania, czy z przesłanek zawartych w materiale dowodowym jednoznacznie wynika popełnienie naruszenia z lp. 11.2. ust. 1 polegające na nieuzasadnionym użyciu kilku wykresówek w ciągu tego samego 24-godzinnego okresu. Natomiast zdaniem organu jednoznacznie wynika, że organ pierwszej instancji prawidłowo nałożył karę pieniężną na stronę za przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego: a) o czas powyżej 15 minut do 30 minut, b) za każde następne rozpoczęte 30 minut. Kierowca w chwili kontroli okazał dwie wykresówki. Obie były wypisane na dzień 5 stycznia 2006 r. Na jednej zostało wpisane nazwisko kierowcy, Ł. K. Druga nie została podpisana. Kierowca do protokołu przesłuchania świadka z dnia [...]stycznia 2006 r.(dowód w aktach sprawy) zeznał, iż w tym dniu jechał samodzielnie i od godz. 03:15 do godz. 8:00. Następnie wyjął wykresówkę, podpisał ją a później włożył do tachografu wykresówkę, której nie podpisał i kontynuował na niej jazdę od godziny 8:10 do godziny 11:25 (chwila kontroli). W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 92 ust.1 pkt.2 i art.93 ust.1 ustawy o transporcie drogowym poprzez wymierzenie sankcji administracyjnej o charakterze prawno-karnym na przedsiębiorcę zamiast na osobę bezpośrednio odpowiedzialną za nieokazanie wymaganych przez prawo dokumentów i wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. W ocenie skarżącej instytucja "kary pieniężnej", o której mowa w art.93 ustawy o transporcie drogowym zbliżona jest w swym charakterze do kary grzywny. Sankcja administracyjna polegająca na nałożeniu na przedsiębiorcę kary pieniężnej za działanie kierowców jest wygodnym instrumentem organów administracji transportu drogowego, pozwalającym na natychmiastowe wymierzenie tej kary, z pominięciem postępowania karnego, bez wnikania w to, czy nieprawidłowości te stanowią czyn zawiniony przez przedsiębiorcę, a także bez ustalenia osoby, która odpowiada za prawidłowe wykonanie ciążących na niej obowiązków. W tych przypadkach powstaje zbieg odpowiedzialności administracyjnej i odpowiedzialności za wykroczenie. Całą odpowiedzialnością za zachowanie się kierowcy organ kontrolujący obarcza kontrolowanego. Z takim stanowiskiem organu kontrolującego nie możemy się zgodzić. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej także p.p.s.a.). W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych, aniżeli wskazane przez stronę skarżącą – przyczyn. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w niniejszej sprawie zachodzą wszelkie podstawy do stwierdzenia, iż zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...], została wydana z istotnym uchybieniem przepisu art. 138 kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Z kolei zgodnie z § 2 przepisu art. 138 organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zgodnie z poglądami doktryny przepis art. 138 k.p.a. zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej, niż wymienione w komentowanym przepisie (tak m.in. R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 354, tak również: P. Przybysz /w:/ Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2004, s. 272 i cyt. tam orzecznictwo). Doktryna wskazuje przykładowo, iż w przypadku, gdy organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w części, może orzec co do istoty sprawy tylko w tej części, jeżeli zaś uchylił zaskarżoną decyzję w całości, to nie może orzec co do istoty sprawy w części, a w pozostałej przekazać sprawę do rozpoznania organowi pierwszej instancji (tak m.in. A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 802). Należy zwrócić uwagę, iż w świetle przepisu art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję jedynie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W niniejszej sprawie Główny Inspektor Transportu Drogowego wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] sierpnia 2006 r., orzekł co do istoty sprawy (merytorycznie) w części, utrzymując decyzję organu pierwszej instancji w mocy (na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.), zaś w pozostałej części uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie nałożenia kary pieniężnej za ingerencję w urządzenia rejestrujące: samowolna ingerencja w pracę urządzenia rejestrującego zainstalowanego w pojeździe, wskutek której nastąpiła zmiana wskazań urządzenia w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy lub przebytej drogi i przekazał sprawę w tej części do rozpoznania organowi pierwszej instancji, działając na podstawie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu wydając powyższe rozstrzygnięcie organ dopuścił się naruszenia art. 138 k.p.a., albowiem sentencja zaskarżonej decyzji nie znajduje uzasadnienia w treści tego przepisu. Nie można bowiem jednocześnie orzec merytorycznie w części, zaś w pozostałej części wydać rozstrzygnięcie stricte kasacyjne na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wskazane uchybienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego miało w konsekwencji istotny wpływ na wadliwe rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy, co stanowi podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego w/w decyzji. Zdaniem Sądu podnieść należy na marginesie, iż organ odwoławczy, wydając swoje rozstrzygnięcie, może powołać się na przepis art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji bowiem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 umożliwiłoby temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy, podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z tym uzasadnieniem, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części, jest równoznaczne z naruszeniem obu tych przepisów (tak m.in. A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s. 811). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia tylko wtedy, gdy organ I instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo, co prawda, postępowanie takie przeprowadzono, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe (vide: R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s. 361 i cyt. tam wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 1997 r., sygn. akt I SA/Po 1237/96). Dodać należy, iż w piśmiennictwie przyjęty jest pogląd, iż wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. (tak m.in. B. Adamiak /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 600-601). Tym samym przyjąć należy, iż Główny Inspektor Transportu Drogowego, stwierdzając w zaskarżonej decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 r., że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, dopuścił się – zdaniem Sądu – istotnego naruszenia przepisu art. 138 § 2 k.p.a., albowiem nie uzasadnił, dlaczego przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Nie dokonując na tym etapie postępowania merytorycznej oceny zasadności nałożonej na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 6.150 zł, należy w tej sytuacji uznać, iż w toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ odwoławczy zobowiązany będzie w sposób prawidłowy zastosować przepis art. 138 k.p.a., rozstrzygając w oparciu o należycie ustalony stan faktyczny i prawny. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - uznając, iż Główny Inspektor Transportu Drogowego podjął swoje rozstrzygnięcie w sposób niezgodny z prawem - orzekł, jak w sentencji wyroku, w oparciu o dyspozycję przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd uznał, iż decyzja wydana w niniejszej sprawie przez organ odwoławczy nie podlega wykonaniu. Orzekając zwrot kosztów postępowania, Sąd działał na podstawie przepisu art. 200 p.p.s.a.