I SA/Wa 1572/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie : sędzia NSA Anna Lech (spr.) asesor WSA Iwona Kosińska Protokolant Michał Samoraj po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi G. B. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie podziału nieruchomości zabytkowej oddala skargę. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Kierownika Delegatury w R. Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w P. z dnia [...] października 2005 r., nr [...], odmawiającą pozwolenia na podział działki nr ew. gruntów [...] oraz pozwalającą na podział działki nr ew. gruntów [...] przy ul. [...] w B., zgodnie z załączonym do wniosku projektem podziału nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego przedstawił następujący stan sprawy: Kierownik Delegatury w R. Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w P. decyzją z dnia [...] października 2005 r. odmówił wydania pozwolenia na podział działki nr ew. gruntów [...] oraz pozwolił na podział działki nr ew. gruntów [...] przy ul. [...] w B. Organ podkreślił, że zgodnie z przepisem art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga dokonywanie podziału zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru zabytków. Powyższe nieruchomości wraz z budynkiem [...] usytuowanego na działce o nr ew. [...] zostały wpisane do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w R. z dnia [...] maja 1992 r. Wnioskowane zamierzenie polega na podziale działki nr ew. [...] na [...] działki (o nr [...]) w celu wydzielenia drogi dojazdowej do działek [...] oraz podziale działki nr ew. [...] na [...] działki (o nr [...] i [...]) na dojazd do nieruchomości nr [...]. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał, że organ pierwszej instancji uznał, iż podział działki nr ew. [...] nie może zostać zaakceptowany ze stanowiska konserwatorskiego, bowiem pogorszyłby warunki utrzymania i ochrony założenia w całości. Budowa drogi dojazdowej o szerokości [...] metrów uniemożliwi zaś właścicielowi [...] realizację programu zagospodarowania tego obiektu na cele [...]. Organ odwoławczy zaznaczył, że wystąpił do Krajowego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków w W. o wydanie opinii w niniejszej sprawie. W opinii z dnia [...] marca 2006 r. wskazano zaś, że na przedmiotowym terenie nadal czytelne są [...], tj. miejsce [...]. Na działce nr [...] znajdują się pozostałości budynku mieszkalnego oraz [...]. We wnioskach tej opinii stwierdzono, że dla prawidłowej ochrony zabytkowego [...] wraz z terenem znajdującym się w obrębie granic wpisu do rejestru zabytków pożądane jest dążenie do przekazania własności działek lub ich części znajdujących się w obrębie tego terenu jednemu właścicielowi. Przedstawiony przez Wójta Gminy B. projekt podziału działki nr [...] jest sprzeczny z zasadą integralności oraz niepodzielności zabytkowego założenia. Wskazano ponadto na możliwość wydzielenia drogi w [...] części tej nieruchomości, która nie jest objęta ochroną konserwatorską. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał, że w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji podkreślono konieczność dokonania podziału działki w celu zapewnienia dojazdu do działek [...]. Podniesiono ponadto, że wydzielenie pasa drogowego o szerokości [...] metrów zostało podyktowane znaczną ilością urządzeń infrastruktury technicznej znajdującej się w obrębie projektowanej drogi. Stwierdzono także, że budowa drogi podniesie wartość nieruchomości, gdyż ułatwi dojazd zarówno do [...], jak i do pozostałych nieruchomości. Organ odwoławczy rozpoznając sprawę uznał za zasadne rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podniósł, że zgodnie z doktryną konserwatorską niezwykle ważne jest zachowanie historycznego ukształtowania nieruchomości. Planowany podział nieruchomości nr [...] pozostaje w sprzeczności z zasadami ochrony obiektów zabytkowych, którym należy zagwarantować warunki trwałego zachowania pierwotnego układu [...]. Zgoda na podział działki spowodowałaby istotne przekształcenie tej nieruchomości, wpływając na obniżenie wartości zabytkowych całego założenia. Zdaniem organu drugiej instancji podział przedmiotowego terenu doprowadziłby do zróżnicowania w sposobie zagospodarowania i utrzymania zabytkowego terenu stanowiącego historyczną całość. Odnosząc się do uwag strony dotyczących stanu technicznego budynku [...] i sprzedaży nieruchomości nr [...], Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wyjaśnił, że sprawy te nie są przedmiotem niniejszego postępowania. Opiece i ochronie podlegają dzieła budownictwa, urbanistyki i architektury niezależnie od stanu zachowania (art. 6 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Skargę na powyższą decyzję "w sprawie odmowy pozwolenia na podział działki nr [...] w B. stanowiącej własność Gminy ." wniosła Gmina B. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 36 ust. 1 pkt 8 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c i art. 7 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zbytkami "poprzez uznanie, że podział działki nie narusza zasady ochrony konserwatorskiej" oraz naruszenie art. 107 § 3 kpa polegające na braku uzasadnienia prawnego i faktycznego zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że strefą ochrony konserwatorskiej objęta jest działka nr [...], stanowiąca własność G. i J. L. oraz częściowo działka nr [...], stanowiąca własność Gminy B. Zdaniem strony skarżącej Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji, powołując się na zasadę integralności i niepodzielności zabytków, naruszył ogólną zasadę postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 6 kpa stanowiącą, że organy administracji państwowej działają na podstawie przepisów prawa. Gmina B. podkreśliła, że "rozstrzygnięcie nie znajduje uzasadnienia prawnego w przytoczonych przepisach art. 6 i art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami". Zasada integralności i niepodzielności zabytków może mieć zastosowanie w przypadku, gdy nieruchomość znajduje się w ręku jednego właściciela. W niniejszej sprawie, w ocenie strony skarżącej, została ona naruszona w chwili sprzedaży nieruchomości nr [...] na rzecz J. i G. L. Wskazano, że odmowa podziału nieruchomości narusza podstawowe uprawnienia właściciela do wykonywania prawa własności wynikające z art. 140 k.c. "jakim jest prawo do rozporządzania rzeczą w części nieruchomości znajdującej się poza strefą". Podkreślono, że wybudowana droga podniesie wartość nieruchomości, ułatwi dojazd zarówno do [...], jak i do [...] oraz do działki nr [...]. Zaznaczono ponadto, że "uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest bardzo ogólnikowe opierające się na niedookreślonych pojęciach z zakresu ochrony konserwatorskiej bez jakiegokolwiek uzasadnienia do faktycznych potrzeb obiektu zabytkowego oraz potrzeb miejscowego społeczeństwa". W tej sytuacji wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Delegatury w R. Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w P. z dnia [...] października 2005 r. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie podtrzymując twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W ocenie sądu skarga jest niezasadna, bowiem zarówno zaskarżona decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2006 r., jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] października 2005 r. nie naruszają prawa. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że wniosek Gminy B. o podział nieruchomości dotyczy częściowo terenu, który decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w R. z dnia [...] maja 1992 r. wpisany został do rejestru zabytków województwa [...] (obecnie [...]) pod numerem [...]. Na podstawie powołanej decyzji z dnia [...] maja 1992 r. do rejestru zabytków wpisany został [...] położony przy ul. [...] w B., zaś granicą ochrony konserwatorskiej objęty został teren, na którym zlokalizowany jest [...] oraz [...] budynku stanowiącego niegdyś [...]. Zaznaczyć trzeba, że stosownie do treści art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta zatwierdzającej podział. W odniesieniu zaś do nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się po uzyskaniu pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na podział tej nieruchomości (art. 96 ust. 1 a). Przedmiot, zakres i formy ochrony zabytków oraz opieki nad nimi określa z kolei ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) oraz akty wykonawcze do tej ustawy. Zgodnie z treścią art. 4 tej ustawy ochrona zabytków polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie, zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków, udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków, przeciwdziałanie kradzieży, zaginięciu lub nielegalnemu wywozowi zabytków za granicę, kontrolę stanu zachowania i przeznaczenia zabytków, a także uwzględnianie zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska. Stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania, zabytki nieruchome będące, w szczególności dziełami architektury i budownictwa. W myśl zaś art. 36 ust. 1 pkt 8 wskazanej ustawy pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga dokonywanie podziału zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru. Z powołanych regulacji wynika zatem, że rozstrzygnięcie w sprawie pozwolenia na dokonanie podziału zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru należy do właściwego organu ochrony zabytków. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji odmówiły pozwolenia na podział działki nr ew. gruntów [...] uznając, że ewentualny podział tej nieruchomości, objętej częściowo ścisłą ochroną konserwatorską, byłby sprzeczny z zasadami ochrony obiektów zabytkowych oraz pozwoliły, pod określonymi warunkami, na podział działki nr ew. gruntów [...]. Z uzasadnienia skargi wynika, iż Gmina B. kwestionuje zaskarżoną decyzję jedynie w części dotyczącej odmowy pozwolenia na podział nieruchomości. Zaznaczyć należy, że odmawiając pozwolenia na podział działki nr ew. gruntów [...] podkreślono, że proponowany podział tej nieruchomości naruszyłby jedną z głównych zasad doktryny konserwatorskiej tj. zasadę integralności i niepodzielności zabytkowych założeń. Zgoda na podział spowodowałaby istotne przekształcenie nieruchomości wpływając na obniżenie wartości zabytkowych całego założenia. Pogorszyłyby się ponadto warunki jego utrzymania i ochrony. Innymi słowy organy orzekające w sprawie uznały, że podział działki nr ew. gruntów [...] negatywnie wpłynie na zabytkowy obiekt i może doprowadzić do jego zniszczenia. W ocenie sądu stanowisko organów obu instancji jest prawidłowe. Wskazać bowiem trzeba, że zadaniem organów ochrony zabytków jest zapobieganie wszelkim działaniom, które mogłyby utrudnić utrzymanie zabytkowego terenu w jego pierwotnym układzie przestrzenno – architektonicznym, uniemożliwić jego zachowanie, czy też spowodować obniżenie lub utratę jego zabytkowych walorów. Podkreślić należy, że przed wydaniem decyzji Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zwrócił się do Krajowego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków w W. celem wydania specjalistycznej opinii w sprawie podziału nieruchomości. Z przedstawionej opinii z dnia [...] marca 2006 r. jednoznacznie wynika zaś, że podział działki nr [...] w sposób określony we wniosku Wójta Gminy B. stoi w sprzeczności z zasadą integralności i niepodzielności zabytkowego założenia, a ponadto nie sprzyja realizacji programu remontu obiektu i jego adaptacji na cele [...], który to program został pozytywnie zaopiniowany przez Kierownika Delegatury w R. Wojewódzkiego Oddziału Służby Ochrony Zabytków z siedzibą w P. Dla prawidłowej ochrony zabytkowego [...] wraz z terenem znajdującym się w obrębie granic wpisu do rejestru zabytków pożądane jest natomiast dążenie do przekazania własności działek lub ich części znajdujących się w obrębie tego terenu jednemu właścicielowi. Zaznaczyć dodatkowo trzeba, że we wskazanej opinii z dnia [...] marca 2006 r. zawarto propozycję wydzielenia planowanej drogi z części nieruchomości nieobjętej ochroną konserwatorską, a także – w przypadku konieczności poszerzenia drogi do [...] metrów - wskazano warunki, pod którymi możliwe byłoby dokonanie podziału działki również w obrębie obszaru objętego ochroną konserwatorską, W świetle powyższego stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2006 r., jak i poprzedzająca ją decyzja Kierownika Delegatury w R. Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w P. z dnia [...] października 2005 r. są zgodne z prawem. W ocenie sądu organy obu instancji słusznie odmówiły pozwolenia na podział działki nr ew. gruntów [...], znajdującej się w obrębie terenu zabytkowego [...] w B., zwłaszcza że – jak wyżej wskazano - istnieje możliwość wykonania drogi dojazdowej do działek [...] bez konieczności dokonywania podziału przedmiotowej działki nr [...]. Za całkowicie chybione uznać należy podnoszone w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego tj. art. 6 i art. 107 § 3 kpa. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że organy rozpoznające sprawę wnikliwie zbadały okoliczności faktyczne i prawne sprawy, a zajęte stanowisko szczegółowo i wyczerpująco uzasadniły. Dodatkowo wskazać trzeba, że odmowa pozwolenia na podział nieruchomości nie narusza przepisów o wykonywaniu prawa własności. Stosownie bowiem do treści art. 140 k.c. właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, jednakże w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. W rozpoznawanej sprawie ograniczenie praw właściciela wynika z przepisów powołanej wyżej ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.