IV SA/Wa 1841/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędziowie asesor WSA Marian Wolanin,, asesor WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant Dorota Kozub, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi L. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy - uchyla zaskarżoną decyzję - IV SA/Wa 1841/06 UZASADNIENIE Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...] .07.2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło decyzję Prezydenta miasta Ż. z dnia [...].05.2006 r. umarzającą postępowanie z wniosku L. G. o wydaniu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji obejmującej zmianę sposobu użytkowania lokalu i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zmiana sposobu użytkowania miała dotyczyć lokalu o funkcji usług handlu. W jej wyniku lokal miał być przeznaczony pod usługę - Ekologiczna Pralnia Chemiczna w budynku położonym przy ul. [...] w Ż., na działce o nr ew. [...]. Prezydent miasta Ż. w swym rozstrzygnięciu zaznaczył, że zmiana ta nie wiąże się z wykonaniem robót budowlanych tak w obiekcie, jak i na terenie wokół niego. Nie zmieni jego dotychczasowej formy architektonicznej i nie spowoduje szkodliwych oddziaływań na środowisko. Uznał zatem, dokonując analizy treści art. 59 ust. 1 z uwzględnieniem odesłania do art. 50 ust. 2 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), że nie wymaga wydania decyzji o warunkach zabudowy. Odwołanie złożyli A. i R. P., w którym zaznaczyli, iż w przedmiotowym lokalu pralnia chemiczna funkcjonuje już nielegalnie od wielu lat. Zakwestionowali jej nieuciążliwość i wyrazili obawę co oznacza "nieznaczące" oddziaływanie owej pralni chemicznej na środowisko. W efekcie wskazali na uciążliwości i zagrożenie bezpieczeństwa związane ze zmianą charakteru użytkowania przedmiotowego lokalu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło kwestionowaną decyzję. Wskazało, iż z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wynika, aby wymóg ustalenia warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części był uzależniony od tego, czy zmiana sposobu użytkowania tego obiektu wiąże się z wykonywaniem robót budowlanych. Stąd uznało, że postępowanie to nie jest bezprzedmiotowe i wniosek winien być rozpoznany merytorycznie. Zaznaczyło także, iż Prezydent miasta Ż. ponownie prowadząc postępowanie powinien prawidłowo ustalić krąg osób będących jego stronami uznając za nie poza inwestorem tylko właścicieli oraz użytkowników wieczystych nieruchomości na której planowana jest inwestycja oraz nieruchomości sąsiednich. Stąd uznał za niewyjaśnione na jakiej podstawie za strony tego postępowania uznano odwołujących się. We wniesionej skardze L. G. nie zgodziła się z interpretacją art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dokonaną przez organ odwoławczy. Nie podziela jego stanowiska jakoby każda zmiana sposobu użytkowania obiektu wiązała się z wymogiem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Zarzuciła SKO, iż nie wyjaśniło, czy zmiana sposobu użytkowania, którą wskazała we wniosku jest zmianą, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Nadto wyraziła zdziwienie co do zakwestionowania statusu strony tego postępowania odwołujących się. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swe dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja kasatoryjna wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Samorządowe Kolegium nie wyjaśniło bowiem wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Doszło także do naruszenia przepisów prawa materialnego. Przede wszystkim organ odwoławczy stosownie do art. 136 Kpa - winien ustalić, czy odwołanie pochodzi od podmiotu uprawnionego, zanim merytorycznie odniósł się do wskazanych zarzutów i dokonał oceny kwestionowanej decyzji. Prawo do wniesienia odwołania służy stronie postępowania. Organ odwoławczy zatem powinien rozważyć kwestię dopuszczalności odwołania zarówno pod kątem charakteru decyzji organu I instancji, jak i legitymacji do wniesienia odwołania. Stosownie bowiem do dyspozycji art. 134 Kpa organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do jego wniesienia. Przepis art. 134 Kpa nie określa wprawdzie przesłanek wydania takiego postanowienia. Wynikają one jednak z innych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego stanowiących o toku postępowania, a także określających podmioty uprawnione do wniesienia odwołania, jak art. 15 i art. 127 § 1, 3, 4 Kpa. Niekiedy przesłanki takie mogą wynikać z innego aktu ustawowego. Odwołanie jest niedopuszczalne między innymi wówczas, gdy wniesione zostało przez osobę oczywiście nie legitymującą się przymiotem strony w sprawie, w której kwestionowana tym odwołaniem decyzja została wydana. Kontrola dopuszczalności odwołania jest pierwszą czynnością, jaką podejmuje organ odwoławczy po otrzymaniu odwołania, i nie łączy się ona z badaniem merytorycznej zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu. Wniosku o niedopuszczalności odwołania natomiast nie można wyprowadzać z oceny zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu, skoro w razie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania jego merytoryczna treść, dotycząca istoty sprawy, nie podlega ocenie organu odwoławczego. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, nie spełnia wymogów ustawowych. Organ odwoławczy nie rozważył ewentualnej możliwości wykorzystania regulacji art. 136 Kpa dla oceny posiadania przymiotu strony przez odwołujących się. W szczególności nie ustalił, czy takim przymiotem legitymowała się A. P.. Nadto nie wyjaśnił, w czyim imieniu odwołanie to wniósł R. P - swoim czy Wspólnoty - oraz, czy w chwili składania odwołania nadal był przewodniczącym Zarządy Wspólnoty Mieszkaniowej W. [...]. Istotę odwołania stanowi przede wszystkim żądanie oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy jest zatem obowiązany ustosunkować się do treści rozstrzygnięcia w niej zawartego, ale o ile uzna, że odwołanie wniósł podmiot legitymujący się przymiotem strony tego postępowania. W sprawie będącej przedmiotem niniejszego rozpoznania organ odwoławczy w ogóle kwestii tej nie wyjaśnił. Uchylając decyzję organu I instancji i przekazując mu sprawę do ponownego rozpatrzenia organ administracyjny II instancji winien był wyjaśnić w zaskarżonej decyzji, z czego wywiódł interes prawny A. i R. P. do wniesienia przedmiotowego odwołania. Należy mieć na względzie, że jakkolwiek organ odwoławczy nie jest obowiązany do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości ani nawet w znacznej części, to w razie wątpliwości, zobowiązany jest zastosować przepis art. 136 Kpa /por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2001 r., I SA 343/2000, "Gazeta Prawna" nr 67 z 2005 r., s. 4/. Musi zatem przede wszystkim zawsze ustalić, korzystając także z instrumentów przewidzianych w art. 136 Kpa, czy odwołanie pochodzi od podmiotu uprawnionego. Nadto organ odwoławczy dokonał nieprawidłowej interpretacji art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Bezpodstawnie przyjął, że z przepisu tego nie wynika, aby wymóg ustalenia warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części był uzależniony od tego, czy zmiana sposobu użytkowania tego obiektu wiąże się z wykonywaniem robót budowlanych. Stąd uznał, że postępowanie to nie jest bezprzedmiotowe i wniosek winien być rozpoznany merytorycznie. Tego stanowiska nie można uznać za trafne. Wydania decyzji o warunkach zabudowy wymagają zawsze roboty budowlane polegające na zmianie sposobu zagospodarowania terenu lub użytkowania obiektu albo jego części. Przy czym zmiana sposobu użytkowania obiektu również jest powiązana z wykonywaniem robót budowlanych. Wprawdzie nie wynika to wprost z art. 59 ust. 1, ale wskazuje na to odesłanie do art. 50 ust. 2 pkt 2. Tak więc na mocy art. 50 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 59 ust. 1 warunków zabudowy nie ustala się dla robót budowlanych niepowodujących zmiany sposobu zagospodarowania terenu, a powodujących zmianę użytkowania obiektu. Stąd decyzje o warunkach zabudowy wydaje się dla takich zmian sposobu użytkowania obiektu, które są związane z wykonywaniem robót budowlanych (podobnie por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, Wydawnictwo C.H. BECK, W-wa 2005, s. 470 i nast.). Nadto należy zauważyć, iż tak jak nie ustala się warunków zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej, bo ustalanie warunków staje się na tym etapie procesu inwestycyjnego bezprzedmiotowe, tak też nie ustala się ich dla zmian sposobu użytkowania obiektu, który już nastąpił. W niniejszej sprawie tak w odwołaniu, jak i w skardze oraz na rozprawie przed Sądem R. P. zauważył, iż w przedmiotowym lokalu od 1996 r. nielegalnie funkcjonuje pralnia, a jej działalność wznowiono nawet po awarii, która miała miejsce w 2002 r. W tym stanie rzeczy także z tej przyczyny bezprzedmiotowe stało się ustalanie warunków zabudowy dla przedmiotowej zmiany sposobu użytkowania obiektu. Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji. W ponownie toczącym się postępowaniu na skutek wniesionych odwołań SKO w W. uwzględni okoliczności wskazane w uzasadnieniu orzeczenia.