I OSK 462/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech (spr.) Sędziowie sędzia NSA Henryk Ożóg sędzia NSA Marek Stojanowski Protokolant Anna Harwas po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 607/02 w sprawie ze skargi S. C. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2006r., sygn. akt II SA/Kr 607/02, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę S. C. na decyzję Wojewody M. z dnia [...], nr [...], w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: decyzją z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 104, art. 105 § 1 k.p.a., art. 4 ust. 9b1, art.136 ust.3, art.137 ust.1, art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543), Prezydent Miasta K. orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu działki nr [...] o pow. 0,0484 ha obr. [...] jedn. ewid. P. m. K. na rzecz S. C. W uzasadnieniu organ wskazał, że działka nr [...] o pow. 0,0484 ha obr. [...] jedn. ewid. P. m. K. powstała z działki nr [...] o pow. 0,0484 ha obr. [...] (mały) P. na podstawie wykazu zmian gruntowych nr ks. Rob. [...] z dnia [...]. Działka nr [...] o pow. 0,0484 ha stanowiła część działki nr [...] o pow. 0,0605 ha, której odpowiada l.kat. [...] o pow. 0,0638 ha b.gm. kat. K. Ustalono także, że parcela l.kat. [...] b.gm. kat. K. objęta była księgą wieczystą nr [...] i stanowiła własność P. F., który, jako właściciel parceli l.kat. [...] umową notarialną z dnia [...], nr Rep.A.II. [...], sprzedał między innymi przedmiotową parcelę S. C. pod warunkiem, iż Skarb Państwa nie skorzysta z prawa pierwokupu stosownie do przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1961r. o gospodarce nieruchomościami w miastach i osiedlach. Jednakże Skarb Państwa skorzystał z tego prawa zgodnie z Uchwałą nr [...] z dnia [...]. Prezydium Rady Narodowej Miasta K. i umową z dnia [...] stycznia 1968r. rep.A.II. [...], nabył własność parceli l.kat [...] od P. F. Prezydent Miasta K. zauważył, że w przedmiotowej sprawie nabycie nieruchomości przez państwo nastąpiło w wykonaniu prawa pierwokupu w stosunku do parceli będącej przedmiotem umowy sprzedaży pomiędzy osobami fizycznymi, w związku z czym, zdaniem organu, postępowanie prowadzone na wniosek S. C. o zwrot działki nr [...] obr.33 jedn. ewid. P. - jako bezprzedmiotowe należało umorzyć. Po rozpatrzeniu odwołania S. C., decyzją z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 9a powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., W. M. uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...], nr [...] i orzekł o odmowie zwrotu działki nr [...]o pow. 0,0484 ha obr. [...] jedn. ewid. P. m. K. na rzecz S. C. W uzasadnieniu decyzji podzielono ustalenia organu pierwszej instancji w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego sprawy, kwestionując jedynie sam sposób jej rozstrzygnięcia. W ocenie organu drugiej instancji ustalenie, że konkretna nieruchomość nie mieści się w żadnej z kategorii nieruchomości podlegających zwrotowi w trybie i na zasadach określonych w przepisach rozdziału 6 działu III powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie uzasadnia umorzenia postępowania w sprawie, lecz zobowiązuje do wydania decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości z powodu braku podstawowej materialnoprawnej przesłanki zwrotu nieruchomości. Na decyzję Wojewody M. S. C. złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody M. z [...] i zwrot przedmiotowej działki. Zgodnie z brzmieniem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powyższa zasada ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2006r., sygn. akt II SA/Kr 607/02, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie - zgodnie z brzmieniem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1271 z późn. zm.) - oddalił skargę S. C. na decyzję Wojewody M. z dnia [...], nr [...], w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości. Sąd wskazał, że zgodnie z brzmieniem art. 136 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, o zwrot wywłaszczonej nieruchomości może wystąpić wyłącznie poprzedni właściciel lub jego spadkobierca, przy czym wskazany przepis w sposób zamknięty określa katalog osób uprawnionych do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Podkreślono, że w przedmiotowej sprawie skarżący S. C. nie jest poprzednim właścicielem działki nr [...], ani jego spadkobiercą, lecz jest osobą, która zamierzała między innymi kupić parcelę l.kat. [...] i zawarła w tym przedmiocie stosowną umowę w formie aktu notarialnego z dnia [...]., nr Rep.A.II. [...]. Z treści tego aktu wynika jednak, iż sprzedaż parceli l.kat [...]nastąpi pod warunkiem, iż Skarb Państwa (Prezydium Rady Narodowej Miasta K.) nie skorzysta z prawa pierwokupu. Sąd wskazał na brzmienie art. 136 ust. 3 i 4 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że w trybie administracyjnym może nastąpić wyłącznie zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub jej części. W ocenie Sądu jednak w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z wywłaszczoną nieruchomością, gdyż w myśl ust. 3 wskazanego przepisu, przez pojęcie "nieruchomość wywłaszczona" należy rozumieć wyłącznie nieruchomości, w stosunku do których Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia rozumianej sensu stricto, a więc na podstawie indywidualnej w znaczeniu podmiotowym i konkretnej w sensie przedmiotowym decyzji administracyjnej, wydanej w postępowaniu administracyjnym na podstawie obowiązujących przepisów ustaw, regulujących ogólne zasady i tryb przymusowego odjęcia lub ograniczenia własności lub innych praw rzeczowych na nieruchomości za odszkodowaniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podkreślił, że jak wynika z uchwały Rady Ministrów nr 62 z dnia 16 lutego 1962r. w sprawie wytycznych co do wykonywania prawa pierwokupu nieruchomości w miastach i osiedlach (M.P. nr 23, poz.98), wydanej na podstawie art. 35 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, właściwy organ powinien skorzystać z prawa pierwokupu nieruchomości niezbędnych dla realizacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub wstępnie ustalonych założeń tego planu w okresie bieżącego i następnego planu pięcioletniego, jeżeli nie zachodzą warunki wywłaszczenia nieruchomości. Sąd zgodził się z poglądem organu drugiej instancji, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia nie z bezprzedmiotowością postępowania, lecz z brakiem materialnoprawnych przesłanek do zwrotu nieruchomości. Odnośnie zarzutów skarżącego dotyczących prawidłowości skorzystania przez Skarb Państwa z prawa pierwokupu przedmiotowej nieruchomości i podważania w tym zakresie aktu notarialnego z dnia [...]. rep.A.II.l [...] zawierającego oświadczenie o skorzystaniu z prawa pierwokupu i nabycia własność parceli l.kat [...] od P. F., Sąd wskazał, iż odnoszą się one do kwestii cywilnoprawnych, które mogą być ewentualnie dochodzone przez skarżącego wyłącznie na drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 grudnia 2006r., skargę kasacyjną złożył pełnomocnik S. C., radca prawny E. D., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, względnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art.136 w związku z art. 216 powołanej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami polegającą na przyjęciu, że nieruchomość nabyta przez Skarb Państwa w wykonaniu prawa pierwokupu zrealizowanego na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce nieruchomościami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32, poz. 159), nie stanowi nieruchomości wywłaszczonej w rozumieniu ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami i nie może być przedmiotem zwrotu w trybie określonym w rozdziale 6 działu III wskazanej ustawy. Wskazana błędna wykładnia - w ocenie skarżącego - doprowadziła do naruszenia przez Sąd art. 151 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że nieruchomość w stosunku, do której Skarb Państwa skorzystał z prawa pierwokupu na podstawie powołanej ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce nieruchomościami w miastach i osiedlach, podlega przepisom o zwrocie na zasadach i w trybie określonym w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Organy administracji publicznej, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny, błędnie przyjęły, że nieruchomość nabyta przez Skarb Państwa na podstawie umowy sprzedaży zawartej na zasadach i w trybie art. 29-36 ustawy o gospodarce trenami w miastach i osiedlach nie mieści się w kategorii nieruchomości określonych w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który to przepis rozszerza możliwości zwrotu nieruchomości w trybie i na zasadach przewidzianych w art. 136 ust. 3 i następnych ustawy o gospodarce nieruchomościami również na nieruchomości, których własność nabył Skarb Państwa w trybie i na zasadach nie mieszczących się w konstrukcji wywłaszczenia sensu stricto i które nie mogłyby być zwrócone na podstawie wskazanych przepisów. Zdaniem S. C., warunki i tryb zawarcia umowy sprzedaży, określone w art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nakazywały traktować taką nieruchomość jako nieruchomość wywłaszczoną, co rodziło możliwość żądania jej zwrotu. Porównanie konstrukcji nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości na podstawie umowy zawartej na zasadach i w trybie określonym w art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości na podstawie umowy sprzedaży zawartej na zasadach i w trybie określonym w art. 29-36 ustawy z 14 sierpnia 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach upoważnia do traktowania nabycia nieruchomości na zasadach i w trybie określonym w art. 29-36 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach za zrównaną z nabyciem nieruchomości na zasadach i w trybie określonym w art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w związku z czym również w odniesieniu do nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa w drodze pierwokupu otwarta jest możliwość żądania zwrotu oparta na regulacji zawartej w rozdziale 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami. Autor skargi kasacyjnej wskazał również, iż przedmiotowa nieruchomość - działka nr [...] obr.33 K. - P. nie została przez Skarb Państwa do dnia dzisiejszego w jakikolwiek sposób wykorzystana, czy zagospodarowana. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Podkreślić należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch różnych formach tj. w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji, to jest podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis. Zgodnie z brzmieniem art.136 ust. 3 i 4 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, w trybie administracyjnym może nastąpić wyłącznie zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub jej części. Konstrukcja tych przepisów oraz art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami determinuje zatem wykładnię pojęcia "nieruchomość wywłaszczona" zawartego w art. 136 ust. 3 ustawy i wskazuje, że przez pojęcie to należy rozumieć wyłącznie nieruchomości, w stosunku do których Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczeniowej rozumianej sensu stricto, a więc na podstawie indywidualnej w znaczeniu podmiotowym i konkretnej w sensie przedmiotowym decyzji administracyjnej, wydanej w postępowaniu administracyjnym na podstawie obowiązujących przepisów ustaw, regulujących ogólne zasady i tryb przymusowego odjęcia lub ograniczenia własności lub innych praw rzeczowych na nieruchomości za odszkodowaniem. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dokonał prawidłowej wykładni art. 136w związku z art. 216 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zauważyć trzeba, że w rozpoznawanej sprawie Skarb Państwa nabył własność spornej nieruchomości poprzez wykonanie przez Prezydium Rady Narodowej Miasta K. prawa pierwokupu dokonanego na podstawie i w trybie art. 29-36 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r., Nr 22, poz. 159). Stosownie do tych przepisów, właściwemu organowi administracji państwowej, określonemu w art. 29 ust. 1 tej ustawy, przysługiwało prawo pierwokupu w przypadku sprzedaży nieruchomości nie stanowiących własności Państwa, położonych w granicach administracyjnych miast i osiedli, co jednak, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie uprawnia to twierdzenia, że nieruchomość nabytą przez Skarb Państwa w drodze skorzystania z prawa pierwokupu, przewidzianego w ustawie o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, należy traktować jako nieruchomość wywłaszczoną. Podkreślić w tym miejscu należy, że przepis art. 216 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami ma szczególny i wyjątkowy charakter i zawiera rozszerzenie możliwości zwrotu nieruchomości w trybie i na zasadach niemieszczących się w pojęciu wywłaszczenia sensu stricto i które nie mogłyby być zwrócone na podstawie przepisów art. 136 i następnych tej ustawy. Istotne zatem znaczenie dla określenia zakresu przedmiotowego nieruchomości podlegających zwrotowi w trybie i na zasadach określonych w art. 136 i następne powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, mają właśnie postanowienia art. 216 wskazanej ustawy. Przepis nakazuje stosować przepisy rozdziału 6 działu III tej ustawy do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie tylko art. 22 powołanej ustawy z dnia 14 lipca 1961 r., o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, a nie na podstawie art. 29 i 36 tej ustawy. Zatem nie można uznać spornej nieruchomości za nieruchomość wywłaszczoną, a co za tym idzie, nie ma materialnoprawnych przesłanek do zwrotu tej nieruchomości, na co zasadnie wskazał Sąd pierwszej instancji. Wykonanie prawa pierwokupu nie jest bowiem etapem postępowania wywłaszczeniowego. Stwierdzić zatem trzeba, że rozwiązanie umowy zawartej w wykonaniu przez Skarb Państwa prawa pierwokupu na podstawie art. 29-36 powołanej ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, możliwe jest jedynie w sposób przewidziany w prawie cywilnym. Naczelny Sąd Administracyjny pragnie także zauważyć, że S. C. nie jest poprzednim właścicielem spornej działki, ani jego spadkobiercą (poprzednim właścicielem parceli I.kat. [...] był P. F., a skarżący nie jest jego spadkobiercą), jest natomiast jedynie osobą, która zamierzała kupić parcelę I.kat. [...] i zawarła w tym przedmiocie stosowną umowę w formie aktu notarialnego, z którego treści wynika jednak, że sprzedaż przedmiotowej parceli nastąpi pod warunkiem, że Skarb Państwa nie skorzysta z prawa pierwokupu, zaś Skarb Państwa z takiego prawa skorzystał, poprzez wykonanie przez Prezydium Rady Narodowej Miasta K. prawa pierwokupu dokonanego na podstawie i w trybie art. 29-36 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. nr 32, poz. 159). Wskazać natomiast należy, że nieruchomości przejętej na rzecz Skarbu Państwa w wykonaniu prawa pierwokupu, nie przysługuje status nieruchomości wywłaszczonej w rozumieniu art. 136 ust. 3 i 4 oraz art. 216 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, a zatem uznać należy, że zarzuty skargi kasacyjnej nie są trafne. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji.