IV SA/Gl 67/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędzia NSA Wiesław Morys Protokolant sekr.sąd. Magdalena Nowacka – Brzeźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2006r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zaliczki alimentacyjnej oddala skargę Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych Ośrodka Pomocy Społecznej w J. Z., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta J. Z. do prowadzenia postępowania wobec dłużników alimentacyjnych oraz postępowania w sprawach zaliczek alimentacyjnych, a także do wydawania decyzji administracyjnych w tych sprawach z dnia [...] r. nr [...] , przyznał J. K. prawo do zaliczki alimentacyjnej na następujące osoby: I.K. od dnia [...]r. do [...] r. w kwocie [...] zł; J.K. od dnia [...] r. do [...] r. w kwocie [...] zł. W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 7 i art. 8 ust. 1 pkt 1 oraz art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.) – dalej w skrócie: ustawy o postępowaniu..., w nawiązaniu do rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881), jak również art. 104 K.p.a. W motywach rozstrzygnięcia podkreślono, że zaliczka alimentacyjna przysługuje w tej sprawie, ponieważ uprawniony spełnia warunki określone w ustawie. Z uwagi na to, że w rodzinie są co najwyżej dwie osoby uprawnione do zaliczki, zaliczka przysługuje do wysokości świadczenia alimentacyjnego, nie więcej jednak niż 170,00 zł (art. 7 i art. 8 ust. 1 pkt 1). W odwołaniu od cytowanej wyżej decyzji, skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., J.K. wyraziła niezadowolenie z zapadłego rozstrzygnięcia. W tych ramach oświadczyła, że organ powinien jej przyznać zaliczkę w kwocie [...]zł na każde z dzieci. Podniosła dalej, że podczas rozmowy telefonicznej z pracownikiem właściwego ministerstwa ustaliła, że jeśli dochód w jej gospodarstwie na osobę nie przekracza kwoty [...] zł to wysokość zaliczki winna być określona na poziomie [...] zł. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia wskazano na art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. W motywach decyzji w pierwszej kolejności ustalono stan faktyczny. W tych ramach odnotowano, że organ I instancji wszczął postępowanie w tej sprawie na wniosek zainteresowanej z dnia [...] r., w którym zwróciła się ona o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej dla I. K. i J.K. Do wniosku dołączono: 1) zaświadczenie z Urzędu Skarbowego w J.Z. z dnia [...] r. z którego wynika, że miesięczny dochód na osobę w rodzinie wyniósł [...] zł (miesięczny dochód rodziny [...] zł): 2) prawomocny wyrok Sądu Okręgowego w G. z dnia [...] r. sygn. akt [...] orzekający rozwód J.K. z P.K. i zasądzający od tego ostatniego na rzecz małoletnich dzieci: I. i J. K. alimenty w kwocie [...] zł miesięcznie na I. i [...] zł miesięcznie na J.; 3) zaświadczenie Komornika Sądowego o bezskuteczności prowadzonego postępowania egzekucyjnego oraz wysokości wyegzekwowanego świadczenia alimentacyjnego sygn. akt [...] należnych od P. K. Kolegium podniosło, że zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o postępowaniu... zaliczka alimentacyjna przysłguje osobie uprawnionej do ukończenia 18 roku życia albo w przypadku, gdy uczy się w szkole wyższej, do ukończenia 24 roku życia. Natomiast ust. 2 w/w przepisu stanowi, że zaliczka przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 583 zł. Na podstawie art. 2 pkt 5 powołanej ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o osobie uprawnionej, oznacza to osobę uprawnioną do świadczenia alimentacyjnego na podstawie tytułu wykonawczego, którego egzekucja jest bezskuteczna, jeżeli: a) osoba uprawniona jest wychowywana przez osobę samotną, w rozumieniu przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych; b) osoba uprawniona jest wychowywana przez osobę pozostającą w związku małżeńskim z osobą, która przebywa w zakładzie karnym powyżej 3 miesięcy albo jest całkowicie ubezwłasnowolniona; c) jest osobą uczącą się, w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z kolei przez osobę samotną rozumie się osobę samotnie wychowującą dziecko, o której mowa w przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych. Na podstawie art. 3 pkt 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez osobę samotnie wychowującą dziecko należy rozumieć: pannę, kawalera, osobę pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobę rozwiedzioną, wdowę lub wdowca, jeżeli wspólnie nie wychowuje dziecka z ojcem lub matką dziecka. Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu... zaliczka przysługuje do wysokości świadczenia alimentacyjnego, nie więcej jednak niż (w przypadku gdy w rodzinie jest jedna lub dwie osoby uprawnione do zaliczki) – 170 zł dla osoby uprawnionej. Na podstawie art. 8 ust. 2 pkt 1, w przypadku gdy dochód rodziny nie przekracza 50 % kwoty, o której mowa w art. 7 ust. 2, kwotę zaliczki o której mowa w ust. 1 zwiększa się do 300 zł dla osoby uprawnionej. Odpowiadając na zarzuty przytoczone w odwołaniu Kolegium wyjaśniło, że art. 8 ust. 2 wyraźnie zaznaczył, że stosując ten przepis bierze się pod uwagę dochód miesięczny rodziny, a nie jak sugeruje strona - miesięczny dochód na osobę w rodzinie. W przypadku J.K. dochód miesięczny jej rodziny wynosi [...] zł i przekracza [...] % z kwoty [...] zł. Biorąc pod uwagę, że w rodzinie wnioskującej są dwie osoby uprawnione do zaliczki alimentacyjnej organ I instancji słusznie na podstawie przepisu art. 8 ust. 1 pkt 2 w/w ustawy przyznał zaliczkę alimentacyjną na każde dziecko wymienione we wniosku po [...] zł miesięcznie. Jednocześnie Kolegium zauważyło, że ewentualnie dokonana przez Ministerstwo Polityki Społecznej wykładnia przepisów o zaliczce alimentacyjnej nie może stanowić powszechnie obowiązującego przepisu prawa. W skardze z dnia [...] r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach J. K. ponownie w tej sprawie zauważyła, że z uwagi na dochód przypadający na jednego członka rodziny nie przekracza kwoty [...] zł to powinna otrzymać zaliczkę w wysokości [...] zł na każde z dzieci. Podkreśliła, że w tym stanowisku utwierdziły ją informacje pozyskane z internetu, prasy oraz właściwego ministerstwa. W treści skargi oświadczyła nadto, że gdyby zamieszkiwała na terenie województwa dolnośląskiego to wówczas w jej sytuacji przyznano by zaliczkę w kwocie [...] zł na każde dzieci. Odpowiadając na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Ustosunkowując się do treści skargi, organ odwoławczy podkreślił, że zdarzenia z województwa dolnośląskiego mogły mieć charakter incydentalny. Kolegium podkreśliło, że treść art. 8 ust. 2 pkt 1 ustawy o postępowaniu... jest jednoznaczny i odstępstwo od jego wykładni literalnej jest niedopuszczalne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W toku rozpoznania skargi nie stwierdzono naruszenia prawa, zarówno przepisów postępowania administracyjnego, jak i przepisów o charakterze materialnym. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie: P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w treści ustawy. Kryterium kontroli wykonywanej przez te sądy określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), stanowiący, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przedmiotem wnioskowanego przez J. K. świadczenia była zaliczka alimentacyjna uregulowana w art. 7 i następnych ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.) – dalej w skrócie: ustawy o postępowaniu.... Zgodnie więc z treścią art. 7 omawianej ustawy, zaliczka alimentacyjna, zwana dalej "zaliczką", przysługuje osobie uprawnionej do ukończenia 18 roku życia albo, w przypadku gdy uczy się w szkole lub szkole wyższej, do ukończenia 24 roku życia (art. 7 ust. 1). Zaliczka przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 583,00 zł (art. 7 ust. 2). Z kolei stosownie do treści art. 8 ust. 1 ustawy, zaliczka przysługuje do wysokości świadczenia alimentacyjnego, nie więcej jednak niż: 1) w przypadku, gdy w rodzinie jest jedna lub dwie osoby uprawnione do zaliczki - 170,00 zł dla osoby uprawnionej albo 250,00 zł, jeżeli osoba ta legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności albo orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) w przypadku, gdy w rodzinie są trzy osoby, lub więcej, uprawnione do zaliczki - 120,00 zł dla osoby uprawnionej albo 170,00 zł, jeżeli osoba ta legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności albo orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przytoczone wyżej kwoty omawianego świadczenia mogą ulec zwiększeniu w przypadkach uregulowanych w ustawie o postępowaniu... . I tak, w przypadku, gdy dochód rodziny nie przekracza 50 % kwoty, o której mowa w art. 7 ust. 2, kwotę zaliczki, o której mowa w ust. 1, zwiększa się do: 1) w przypadku gdy w rodzinie jest jedna lub dwie osoby uprawnione do zaliczki - 300,00 zł dla osoby uprawnionej albo 380,00 zł, jeżeli osoba ta legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności albo orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) w przypadku gdy w rodzinie są trzy osoby, lub więcej, uprawnione do zaliczki - 250,00 zł dla osoby uprawnionej albo 300,00 zł, jeżeli osoba ta legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności albo orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 8 ust. 2 ustawy). Na podstawie art. 2 pkt 5 ustawy o postępowaniu... należało w tym miejscu odnotować, że ilekroć w tej sprawie jest mowa o "osobie uprawnionej" to należy przez to rozumieć osobę uprawnioną do świadczenia alimentacyjnego na podstawie tytułu wykonawczego, którego egzekucja jest bezskuteczna, jeżeli: a) osoba uprawniona jest wychowywana przez osobę samotną, w rozumieniu przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych; b) osoba uprawniona jest wychowywana przez osobę pozostającą w związku małżeńskim z osobą, która przebywa w zakładzie karnym powyżej 3 miesięcy albo jest całkowicie ubezwłasnowolnioną; c) jest osobą uczącą się, w rozumieniu przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie zaś z treścią art. 3 pkt 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2005 r. (wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 maja 2005 r. art. 3 pkt 17 został uznany za niezgodny z art. 18, art. 32 ust. 1, art. 71 ust. 1 Konstytucji RP oraz z art. 27 Konwencji o prawach dziecka ), osoba samotnie wychowująca dziecko - oznacza pannę, kawalera, osobę pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobę rozwiedzioną, wdowę lub wdowca, jeżeli wspólnie nie wychowuje dziecka z ojcem lub matką dziecka. W oparciu o ustalony w tej sprawie stan faktyczny należało odnotować, że w rodzinie J.. znajdują się dwie osoby uprawnione w rozumieniu art. 2 pkt 5a ustawy o postępowaniu..., tj. I. K. i J.K. Wyrokiem Sądu Okręgowego w G. Ośrodka Zamiejscowego w R. Wydział [...] zobowiązano P. K. do płacenia alimentów na rzecz I. K. w kwocie po [...] zł miesięcznie i na rzecz J.K. w kwocie po [...] zł miesięcznie. Z kolei jak wynika z zaświadczenia Komornika Sądowego Rewiru [...] przy Sądzie Rejonowym w J. Z. z dnia [...] r. postępowanie egzekucyjne o egzekucję należności alimentacyjnych na rzecz w/w jest całkowicie bezskuteczne. Kolejnym elementem warunkującym przyznanie zaliczki alimentacyjnej jest dochód rodziny, w której znajdują się osoby uprawnione. Również w tym przypadku Sąd nie dostrzegł istotnych naruszeń prawa materialnego. W tych ramach ustalono, że dochód rodziny w [...] r. stanowił kwotę [...] zł. Z tych względów dochód miesięczny stanowił kwotę [...] zł, co w przeliczeniu na osobę wyniosło [...] zł. Jednakowoż przyszło w tym miejscu zaakcentować, że Sąd dopatrzył się w tej sprawie błędnych ustaleń w kwestii dochodu rodziny, przy czym w oparciu o spostrzeżenia poczynione w dalszej części uzasadnienia, nie miały one istotnego wpływu na ewentualną zmianę zapadłego w tej sprawie rozstrzygnięcia. Z ustaleń Sądu wynika bowiem, że dochód rodziny w [...] r. wyniósł [...] zł (vide zaświadczenie Naczelnika US w J.Z. z dnia [...] r.), co w przeliczeniu na osobę w skali miesiąca dało kwotę [...] zł. Istota sporu w tej sprawie sprowadziła się z kolei do interpretacji art. 8 ust. 2 ustawy o postępowaniu... w ścisłym związku z art. 7 ust. 2 tej ustawy. W tych ramach należało stwierdzić, mając na uwadze ustalony w tej sprawie stan faktyczny, że kwotę zaliczki w wysokości [...] zł zwiększa się do [...] zł, w przypadku, gdy dochód rodziny nie przekracza [...]% kwoty [...] zł, tj. [...] zł netto. Ustalono w tej sprawie, że dochód ten stanowi kwotę [...] zł. Dochód ten jest więc wyższy od kwoty [...] zł, co uniemożliwia przyznanie zwiększonej zaliczki alimentacyjnej. W ocenie Sądu wykładnia literalna tych przepisów jest jednoznaczna i "kwota", o której w art. 8 ust. 2 ustawy w jego pierwszym zdaniu to wysokość 583,00 zł. Przyszło w tym miejscu podzielić stanowisko Kolegium, iż zgodnie z art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Z tych względów zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy są związani przepisami prawa. Przyjmuje się powszechnie, że źródłami obowiązującego prawa są: Konstytucja, ustawy, umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Słusznie więc przyjęto, że ewentualna wykładnia ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej dokonana przez Ministerstwo Polityki Społecznej nie jest powszechnie obowiązującym źródłem prawa i dlatego nie może wiązać organów w procesie stosowania prawa. Jedynie na marginesie należało w tym miejscu zauważyć, że podobna do opisanej wyżej konstrukcja przepisów prawa ma miejsce na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych. Analogia zapisów art. 11a w zw. z art. 5 tej ustawy do obecnie omówionego art. 8 ust. w zw. z art. 7 ust. 2 ustawy o postępowaniu... jest bezsporna. Wykładnia literalna dokonywana przez organy administracji publicznej na gruncie tamtych przepisów nie budzi jakichkolwiek zastrzeżeń. Reasumując, Sąd nie znalazł podstaw do podważenia zasadności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Skład orzekający uznał, że organ odwoławczy nie naruszył przepisów procedury administracyjnej, a przy wydaniu orzeczenia dokonał właściwej interpretacji przepisów materialnych. Z tych względów orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 P.p.s.a.