IV SA/Wa 1692/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Miron, asesor WSA Aneta Opyrchał, Protokolant Piotr Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2005 r. sprawy ze skargi I. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie podlegania nieruchomości pod działanie dekretu o reformie rolnej - oddala skargę - Decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 105 § 1 kpa uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2003 r. i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne: Pełnomocnik wnioskodawczyni – I. S. - wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o wydanie decyzji stwierdzającej, że przejęcie na własność Państwa części nieruchomości "[...]" obejmującej dom mieszkalny, i otaczający go park nastąpiło z naruszeniem przepisów dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2003r. stwierdził, że nieruchomość objęta wnioskiem, wchodząca obecnie w skład działki ewidencyjnej numer [...], położona w obrębie K. gm. R. o pow. [...] ha, podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej ( Dz.U. z 1945r. Nr 3, poz. 13). Od opisanej wyżej decyzji odwołanie do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi złożyła I. S., podnosząc, iż decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa. Rozpatrując sprawę organ odwoławczy stwierdził, że w jego ocenie rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest nieprawidłowe z uwagi na niezgodność z przepisami prawa. Zdaniem organu odwoławczego Wojewoda [...] rozpoznając sprawę dokonał wadliwej wykładni § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. 0 przeprowadzeniu reformy rolnej. Przedmiotowa nieruchomość została przejęta na własność Państwa z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN. Stosownie do treści tego przepisu na własność Państwa przechodziły nieruchomości ziemskie stanowiące własność i współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województwa poznańskiego, pomorskiego 1 śląskiego, jeżeli ich rozmiar łącznie przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Nieruchomości spełniające wyżej wymienione kryteria przechodziły na własność Państwa z mocy ustawy, a więc nie były wydawane decyzje administracyjne. Dekret z dnia 17 stycznia 1945r. (Dz. U. Nr 3, poz. 9) dokonał w powołanym wyżej dekrecie z dnia 6 września 1944r. zmian, w wyniku których przejęciu podlegały szeroko pojęte nieruchomości ziemskie, a zatem i takie, które nie posiadały charakteru rolniczego. Biorąc pod uwagę cele reformy rolnej, określone w ait. 1 ust. 2 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, organ odwoławczy wskazał, iż użyte przez ustawodawcę pojęcie: "nieruchomości ziemskiej" oznacza nie tylko użytki rolne, ale również tereny z zabudowaniami (i to nie tylko gospodarczymi) wchodzącymi w skład majątku o charakterze rolniczym. Zdaniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi za taką definicją nieruchomości ziemskiej przemawia również treść art. 6 powołanego dekretu z dnia 6 września 1944r., zgodnie z którym Minister Rolnictwa i Reform Rolnych obejmował niezwłocznie zarząd państwowy nad nieruchomościami ziemskimi wymienionymi w art. 2 dekretu, wraz z budynkami - w tym pałacami i dworami - oraz całym inwentarzem żywym i martwym a także znajdującymi się na tych nieruchomościach przedsiębiorstwami przemysłu rolnego. Z treści § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r., w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r., o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51) wynika, że organ administracji mógł jedynie wydać rozstrzygnięcie (decyzję) co do uznania czy cała nieruchomość ziemska podpadała pod działanie reformy rolnej na podstawie art. 2 ust 1 lit. e dekretu. Stosownie natomiast do z treści § 6 cytowanego wyżej rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. - strona, ubiegająca się o uznanie, że dana nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 lit. e, winna przedłożyć wojewódzkiemu urzędowi ziemskiemu dowody, stwierdzające dokładny obszar tej nieruchomości z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju, a w braku takich dowodów zwrócić się do wojewódzkiego urzędu ziemskiego o sporządzenie dowodów pomiarowych na swój koszt. Z przepisu tego wynika, iż tylko w przypadku kwestionowania całego obszaru przejętej nieruchomości, można było domagać się jej wyłączenia spod przejęcia na cele reformy rolnej. Przepis ten nie dopuszczał natomiast możliwości kwestionowania prawidłowości przejęcia na rzecz Państwa budynków czy też zespołów pałacowo-parkowych. Powyższe zdaniem organu odwoławczego oznacza, że wyłączenie spod przejęcia np. budynku mieszkalnego było i jest nadal niedopuszczalne, bowiem przedmiotowy dekret nie został uchylony. Wobec braku w przepisach administracyjnego prawa materialnego normy kompetencyjnej, upoważniającej organ do podjęcia rozstrzygnięcia dotyczącego podpadania pod działanie reformy rolnej na podstawie art. 2 ust 1 lit. e dekretu co do części nieruchomości ziemskiej, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił decyzję organu pierwszej instancji i postępowanie umorzył. Skargę na decyzję organu naczelnego wniosła I. S., domagając się uchylenia w całości decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Jako podstawę skargi wskazano naruszenie przez organ naczelny przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie art.l w zw. z art.2 ust. 1 lit e dekretu z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, w zw. z § 5 i § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez przyjęcie, iż tylko w przypadku kwestionowania całego obszaru przejętej nieruchomości, można było domagać się jej wyłączenia spod przejęcia na cele reformy rolnej oraz uznanie, iż niedopuszczalne jest kwestionowanie prawidłowości przejęcia na rzecz Państwa budynków, czy też zespołów pałacowo parkowych. Zdaniem strony skarżącej zaprezentowane stanowisko organu odwoławczego nie znajduje oparcia w przepisach prawa i jest wręcz sprzeczne z wykładnią przepisów dekretu dokonaną w orzeczeniach sądów administracyjnych oraz Trybunału Konstytucyjnego. W ocenie strony skarżącej, aby art. 2 ust. 1 lit e dekretu znalazł zastosowanie do danej nieruchomości, musiały zostać spełnione łącznie warunki, określone w przepisach tegoż dekretu. Interpretację taką należy wywieść zarówno z literalnego brzmienia przepisów dekretu, jak również posługując się wykładnią celowościową-biorąc pod uwagę cel wprowadzenia reformy rolnej. Analizując treść art. 1 ust. 2 lit a i b i art. 6 dekretu oraz § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. strona skarżąca dowodzi, iż na cele reformy rolnej przeznaczone były te nieruchomości lub ich części, które były lub mogły być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji rolnej, zwierzęcej, sadowniczej. Jeżeli zatem dana nieruchomość nie nadawała się na osiągnięcie celów reformy rolnej lub jeżeli nie została faktycznie wykorzystana do osiągnięcia tych celów, należy stwierdzić, że przepisy dekretu nie miały do niej zastosowania. Według strony skarżącej, ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, wynika, iż zespół pałacowo-dworski majątku G. nie był w żaden sposób związany funkcjonalnie z prowadzeniem działalności rolniczej i nigdy nie był do takiej działalności wykorzystywany, a wchodzące w jego skład zabudowania nie miały przeznaczenia rolniczego. Powyższe prowadzi do wniosku, iż przedmiotowy zespół pałacowo- parkowy nie stanowił nieruchomości ziemskiej i nie mógł w żaden sposób służyć przeprowadzeniu reformy rolnej i nie podlegał przepisom dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Odnosząc się do stanowiska Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi dotyczącego kompetencji organu administracji określonych w § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945r. strona skarżąca podniosła, że takie rozumienie powołanego przepisu jest niedopuszczalne. Nie można bowiem ograniczyć zakresu kognicji organu działającego w trybie § 5 rozporządzenia w związku z art. 2 ust. 1 lit e dekretu wyłącznie do zbadania czy dana nieruchomość odpowiada normom obszarowym określonym w wyżej wymienionym przepisie dekretu. Do obowiązków organu administracji należy zbadanie, czy dana nieruchomość lub jej część była w ogóle nieruchomością ziemską oraz czy nadawała się i została przeznaczona do osiągnięcia celów reformy rolnej. Zatem, w ocenie strony skarżącej, organ administracji może orzec, że dana wyodrębniona funkcjonalnie część nieruchomości nie podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit e dekretu. Strona skarżąca podniosła również , iż na podstawie § 6 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945r. nie można wyprowadzać wniosków dotyczących zakresu kompetencji organu administracji. Powyższa norma odnosi się bowiem do sposobu zgromadzenia i rodzaju dowodów, jakie należy przeprowadzić w postępowaniu wszczętym w trybie § 5 rozporządzenia. W świetle powyższego, strona skarżąca oceniła stwierdzenie organu naczelnego, iż organ pierwszej instancji wydał decyzję z przekroczeniem swoich kompetencji, jako niezasadne. Jej zdaniem postępowanie w trybie § 5 rozporządzenia było właściwym postępowaniem do rozstrzygnięcia wniosku skarżącej. Zaś stwierdzenie, iż organ wydając zaskarżoną decyzję przekroczył swe kompetencje, jest niedopuszczalne, w świetle wyraźnego określenia zakresu kognicji i kompetencji organu administracji - w § 5 rozporządzenia. Celem poparcia powyższych argumentów w treści skargi zawarto liczne fragmenty orzeczeń sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżonej decyzji nie można postawić zarzutu naruszenia prawa materialnego i procesowego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi prawidłowo przyjął, że unormowania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r., o przeprowadzeniu reformy rolnej ( Dz. U. Nr 3 poz. 13 ze zm.) ograniczały kognicję organów administracji publicznej wyłącznie do orzekania o zaistnieniu bądź nie zaistnieniu przesłanek z art. 2 ust 1 lit. e tego dekretu, a więc w kwestii czy z uwagi na obszar majątku ziemskiego podlegał on czy też nie podlegał działaniu dekretu. Do właściwości organów administracji publicznej nie należy zatem badanie innych żądań byłych właścicieli o charakterze cywilnym, a w tym np: ustalanie, że niektóre nieruchomość wchodzące w skład majątku nie były związane z majątkiem ziemskim. Nie oznacza to jednak, że w ogóle jest wyłączone dochodzenie roszczeń z tytułu prawa własności do tych nieruchomości, które nie miały charakteru nieruchomości ziemskich, a które w powołaniu na uregulowania art. 2 ust. 1 lit. e dekretu zostały faktycznie przejęte przez Państwo. Należy bowiem wskazać, iż ani dekret, ani wydane na jego podstawie przepisy wykonawcze nie wykluczyły dochodzenia roszczeń o charakterze cywilnym na właściwej dla nich drodze , to jest w powództwie przed sądem powszechnym. Do właściwości organów administracji publicznej nie należy zatem badanie innych żądań byłych właścicieli o charakterze cywilnym, a więc słusznie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał, że postępowanie w sprawie wniosku skarżącej podlegało umorzeniu w trybie art. 105 Kpa. Zasadnym jest podnieść, że stosownie bowiem do treści art. 105 § 1 Kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. W orzecznictwie utrwalony jest już pogląd, że przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania może wynikać z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. W pierwszym przypadku chodzi o sytuację braku przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Mówiąc inaczej musi istnieć przepis prawa materialnego dający organowi podstawę materialną do orzekania w sprawie objętej wnioskiem strony. W rozpatrywanej sprawie, jak już podniesiono wyżej, brak było przepisu prawa materialnego dającego organom administracyjnym obu instancji podstawę do wydania decyzji administracyjnej zgodnie z żądaniem skarżącej zawartym we wniosku o wydanie decyzji stwierdzającej, że przejęcie na własność Państwa części nieruchomości "[...]" obejmującej dom mieszkalny i otaczający go park nastąpiło z naruszeniem przepisów dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. W świetle powyższych rozważań należy stwierdzić, że organ naczelny prawidłowo postąpił uchylając decyzję Wojewody [...] i umarzając postępowanie przed tym organem. Mając powyższe na względzie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ) Sąd orzekł jak w sentencji.