IV SA/Wa 2009/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie sędzia WSA Jarosław Stopczyński, asesor WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant Katarzyna Tomiło, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - oddala skargę - Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2002 r., znak [...], stwierdzającą nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy G. nr [...] z dnia [...] maja 2000 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO wskazało, co następuje. Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 1999 r. Burmistrz Miasta i Gminy G., po rozpatrzeniu wniosku K. K. M. sp. z o.o. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr ewid. [...] obręb [...] w G. przy ulicy [...] dla inwestycji budowa pawilonu handlowo -usługowego. Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2000 r., po rozpatrzeniu wniosku A. sp. z o.o., Burmistrz Miasta i Gminy G. zmienił własną decyzję z dnia [...] kwietnia 1999 r. w ten sposób, że w miejsce słów "decyzja niniejsza traci ważność jeżeli inwestor w terminie do dnia 1 kwietnia 2000 r. nie wystąpi o pozwolenie na budowę" wprowadza się słowa: "decyzja niniejsza traci ważność jeżeli inwestor w terminie do dnia 31 grudnia 2001 r. nie wystąpi o pozwolenie na budowę". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po wszczęciu z urzędu postępowania nadzorczego, decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2002 r., wydaną na podstawie art.l56§l pkt 2 k.p.a., stwierdziło nieważność decyzji administracyjnej Burmistrza Miasta i Gminy G. nr [...] z dnia [...] maja 2000 r., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła A. sp. z o.o. w K. Rozpatrzywszy sprawę ponownie SKO wskazało, co następuje. Stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 2000 r. było zasadne, albowiem decyzją tą zmieniono termin ważności decyzji z dnia [...] kwietnia 1999 r. w sytuacji, w której decyzja ta nie pozostawała już w obrocie prawnym (upłynął termin jej ważności). Dodatkowo decyzję z dnia [...] maja 2000 r., wydaną w trybie art.155 k.p.a., wydano bez wymaganej zgody wszystkich stron postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] kwietnia 1999 r. Decyzję z dnia [...] maja 2000 r. wydano zatem z rażącym naruszeniem prawa (art.l56§l pkt 2 k.p.a.). Skargę na decyzję z dnia [...] sierpnia 2006 r. wniósł A. Sp. z o.o. z siedzibą w K. Skarżący wniósł alternatywnie o stwierdzenie - na podstawie art.l45§l ust.2 p.p.s.a. -nieważności decyzji SKO z dnia [...] sierpnia 2006 r. i [...] lutego 2002 r., ewentualnie o ich uchylenie. Decyzje SKO zostały w ocenie skarżącego wydane z rażącym naruszeniem art.155 k.p.a. w związku z art.42 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz.139 zpóźn.zm.) oraz 61§3 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż decyzja Burmistrza Miasta i Gminy G. z dnia [...] maja 2000 r. obarczona jest wadą określoną w art.l56§l pkt 2 k.p.a. W ocenie skarżącego złożenie przez niego wniosku o zmianę decyzji z dnia [...] kwietnia 1999. r. przed dniem jej wygaśnięcia (termin ten w decyzji tej został określony na 1 kwietnia 2000. r., podczas gdy wniosek złożono w dniu 31 marca 2000 r.) obligowało organ do jego rozpatrzenia nawet po dacie wygaśnięcia decyzji. Postępowanie oparte na art.155 k.p.a. zostało bowiem wszczęte jeszcze w dacie obowiązywania decyzji z dnia [...] kwietnia 1999 r. Poza tym termin ważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ma charakter materialnoprawny, co oznacza, iż z jego upływem decyzja nie traci swego bytu prawnego, a jedynie strona nie może skutecznie powołać się na nią w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Nie ma podstaw do przyjęcia, iż treść decyzji z dnia [...] maja 2000 r. pozostaje w oczywistej sprzeczności z jakimkolwiek przepisem prawa, a skutki tej sprzeczności byłyby niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Brak tych przesłanek uniemożliwia stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego. Jednocześnie brak zgody spółki B. S.A. na zmianę decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest naruszeniem art.155 k.p.a., albowiem w dacie [...] maja 2000 r. spółka ta nie była właścicielem nieruchomości, której decyzja dotyczyła. W dacie tej spółka nie posiadała zatem przymiotu strony. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważy!, co następuje. Sąd rozpoznał skargę z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.l§l i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych -Dz. U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz. 1269). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 p.p.s.a.). Skargę należało oddalić albowiem zaskarżona decyzja, podobnie jak i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] lutego 2002 r. odpowiadają prawu. Prawidłowo przyjęło SKO, iż decyzję z dnia [...] maja 2000 r. wydano z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156§2 k.p.a. Naruszenie takie ma miejsce wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt 2998/99, publ. w LEX nr 51249). O rażącym (a nie jakimkolwiek) naruszeniu prawa można mówić, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2000 r., III SA 1935/99, publ. LEX nr 47008). Uchybienia o wskazanych wyżej właściwościach wystąpiły w niniejszej sprawie. W pierwszej kolejności Sąd podziela ocenę sformułowaną w postępowaniu administracyjnym, iż możliwość zmiany decyzji z dnia [...] kwietnia 1999 r. po dniu 1 kwietnia 2000 r. (tj. po upływie wskazanego w tej decyzji terminu jej ważności) nie istniała. W ocenie Sądu uchylenie lub zmiana orzeczenia administracyjnego na podstawie art. 154 lub art. 155 k.p.a. może dotyczyć tylko takiego orzeczenia, które obowiązuje w dacie dokonywania zmiany, tj. oddziaływuje w jakimkolwiek zakresie na sferę praw lub obowiązków adresatów decyzji. Zawarcie przez ustawodawcę w przywołanych przepisach literalnego zastrzeżenia, iż decyzja uchylana lub zmieniana musi obowiązywać w dacie uchylania lub zmiany nie było konieczne, albowiem jednoznacznie wynika to z celu, jakiemu instytucje przewidziane w art.154 i 155 k.p.a. służą. Celem tym jest zniesienie, zawężenie, rozszerzenie lub zmodyfikowanie w inny sposób oddziaływania konkretnej decyzji administracyjnej na sferę praw lub obowiązków jej adresatów. O oddziaływaniu takim można mówić wyłącznie w odniesieniu do decyzji obowiązującej. Okres obowiązywania decyzji administracyjnej wyznaczają daty jej wydania oraz ważności (wygaśnięcia). W przypadku decyzji z dnia [...] kwietnia 1999 r. okres ten, rozpoczęty w dniu jej wydania, upłynął z dniem 31 marca 2000 r. Nie wynika stąd, iż z dniem 1 kwietnia 2000 r. decyzja ta stała się decyzją niebyłą (w okresie swojej ważności wywoływała bowiem określone skutki), wynika jednak to, iż przestała już kształtować jakiekolwiek prawa i obowiązki administracyjne, czy też wywoływać dla jej adresatów jakiekolwiek inne skutki prawne, co upoważnia do stwierdzenia, iż decyzja ta przestała funkcjonować w obrocie prawnym (przestała istnieć), a w konsekwencji, iż nie może być zmieniona lub uchylona (nie ma bowiem przedmiotu zmiany lub uchylenia). Zmiana na podstawie art.155 k.p.a. decyzji wygasłej stoi zatem w ocenie Sądu w oczywistej, rażącej sprzeczności z tymi przepisem. Należy ponadto podkreślić, iż zmiana decyzji z dnia [...] kwietnia 1999 r., której dokonano decyzją z dnia [...] maja 2000 r. polegała na przedłużeniu terminu ważności tej decyzji. Sytuację, w której pomimo wygaśnięcia decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu przedłuża się jej termin należy w ocenie Sądu uznać za równoznaczną w skutkach prawnych z kolejnym ustaleniem warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, tym razem bez wniosku inwestora o dokonanie tego ustalenia i bez przeprowadzenia w tym zakresie stosownego postępowania. Oznacza to rażące naruszenie art.41 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. nr 15, poz. 139 z późn.zm.). W ocenie Sądu powyższych skutków prawnych nie znosi ta okoliczność, iż wniosek o zmianę decyzji z dnia [...] kwietnia 1999 r. złożony został przez skarżącego jeszcze przed dniem jej wygaśnięcia (konkretnie w przeddzień jej wygaśnięcia). Brak jest bowiem wystarczających podstaw prawnych do uznania, iż wniesienie w trybie przepisów k.p.a. o zmianę terminu prawa materialnego wskazanego w decyzji administracyjnej powoduje skutek w postaci przerwania biegu tego terminu lub ewentualnie jego przedłużenia do czasu rozpatrzenia wniosku przez organ. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.