II SA/Lu 893/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom, Asesor WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 grudnia 2006 r. ze skargi D. Ś., M. W. i J. Ś. na decyzję Wojewody z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę Decyzją z dnia [...] września 2006 r. Nr [...] Wojewoda po rozpatrzeniu wniesionego przez D. Ś., M. W. i J. Ś. odwołania od decyzji Starosty z dnia [...] lipca 2006 r. Nr [...] w sprawie zwrotu nieruchomości uchylił skarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu Wojewoda podał, że wymienioną decyzją Starosta orzekł o zwrocie na rzecz D.Ś., M. W. i J. Ś. działek Nr147/3 i 147/4 o łącznej powierzchni 1828 m2, stanowiących własność Gminy Miejskiej i zobowiązał ich do zapłaty na rzecz tejże gminy zwaloryzowanego odszkodowania w terminie czternastu dni. W odwołaniu D. Ś. i M. W. zakwestionowały termin zapłaty odszkodowania i domagały się wyznaczenia nowego terminu do końca 2007 r. lub rozłożenia płatności na raty w okresie pięciu lat. J. Ś. wnosił o ustalenie dwumiesięcznego terminu zwrotu odszkodowania od uprawomocnienia się decyzji bez ponoszenia dodatkowych opłat bądź trzyletniego terminu. W dniu 12 września 2006 r. skarżący cofnęli wniesione odwołania. Zgodnie z art. 139 kpa organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Stosownie do art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona – w myśl art. 137 – zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przepis art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami rozszerza zakres stosowania instytucji zwrotu na nieruchomości nabyte lub przejęte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustaw wymienionych enumeratywnie w tym przepisie oraz przejętych na rzecz określonych podmiotów i na potrzeby [...] Parku Narodowego. W myśl art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy przepisy o zwrocie nieruchomości stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Na podstawie zawartej w dniu 15 marca 1989 r. umowy sprzedaży D.Ś., M. W. i J.Ś. zbyli na rzecz Skarbu Państwa działki Nr 147/3 i 147/4. Do tej umowy zastosowanie mają przepisy prawa cywilnego, nie mają natomiast przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zatem zbyte na rzecz Skarbu Państwa działki nie podlegają zwrotowi byłym właścicielom. Wobec tego, skarżoną decyzję wydano z rażącym naruszeniem art. 136 ust. 3 w związku z art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z tego względu podlegała ona uchyleniu w całości, a postępowanie pierwszej instancji umorzeniu. Cofnięcie odwołania prowadziłoby do utrzymania – w tej sytuacji – decyzji naruszającej prawo. Dlatego go nie uwzględniono (art. 137 kpa). W skardze do Sądu D.. M. W. i J. Ś. podnoszą, że decyzja organu odwoławczego rażąco narusza prawo, gdyż umowę sprzedaży zawarto w sytuacji wyraźnego zagrożenia wywłaszczeniem, którego celem było uzyskanie przez Skarb Państwa gruntów pod budowę szkoły podstawowej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wnosi o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Wojewoda prawidłowo argumentuje, że decyzja Starosty z dnia [...] lipca 2006 r. Nr [...] o zwrocie nieruchomości (działek Nr 147/3 i 147/4) rażąco narusza treść art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Żaden z przepisów tej ustawy nie przewiduje zwrotu nieruchomości w takich okolicznościach, jakie wynikają ze stanu taktycznego sprawy. Przedmiotowy zakres nieruchomości podlegających zwrotowi na zasadach i w trybie określonym w jej art. 136 i następnych określają art. 136 ust. 3 i 4 oraz art. 216 tej ustawy. Artykuł 136 ust. 3 stanowi, że zwrotowi podlega nieruchomość wywłaszczona lub jej część. Z kolei art. 216 rozszerza zakres stosowania instytucji zwrotu na nieruchomości nabyte lub przejęte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustaw określonych taksatywnie w tym przepisie oraz przejętych na rzecz określonych podmiotów (państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej i na potrzeby [...] Parku Narodowego). Taka koncepcja art. 136 ust. 3 i 4 oraz art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami determinuje wykładnię pojęcia "nieruchomość wywłaszczona", zawartego w art. 136 ust. 3 tej ustawy. Przez pojęcie to należy rozumieć wyłącznie nieruchomości, w stosunku do których Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia pojmowanej sensu stricto, a więc na podstawie indywidualnej (w znaczeniu podmiotowym) i konkretnej (w sensie przedmiotowym) decyzji administracyjnej, wydanej w postępowaniu administracyjnym na podstawie obowiązujących ustaw (i dekretów z mocą ustaw), regulujących ogólne zasady i tryb przymusowego odjęcia lub ograniczenia własności albo innych praw rzeczowych na nieruchomości za odszkodowaniem. Nie ulega wątpliwości, że Skarb Państwa nie nabył prawa własności działek Nr 147/3 i 147/4 w drodze tak rozumianej instytucji wywłaszczenia nieruchomości. Rozszerzenie możliwości zwrotu nieruchomości w trybie i na zasadach przewidzianych w art. 136 i następnych ustawy o gospodarce nieruchomościami również na nieruchomości, których własność nabył Skarb Państwa w trybie i na zasadach nie mieszczących się w pojęciu wywłaszczenia sensu stricto i które nie mogłyby być zwrócone na podstawie tych przepisów, zawiera art. 216 tej ustawy. Przepis ten enumeratywnie wylicza kategorie nieruchomości przejętych lub nabytych przez Skarb Państwa w innym trybie. Wśród tych nieruchomości wymienia się - w art. 216 ust. 2 pkt 3 cyt. ustawy – nabyte przez Skarb Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.). W związku z takim ukształtowaniem treści art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami (enumeratywne wyliczenie ustaw i przepisów poszczególnych ustaw) nie budzi wątpliwości, że norma prawna zawarta w tym artykule ma charakter wyjątkowy. Figurująca w aktach sprawy notarialna umowa sprzedaży nieruchomości (działek Nr 147/3 i 147/4) jest umową cywilnoprawną. Nie zawiera ona żadnych postanowień wskazujących, że Skarb Państwa nabył tę nieruchomość na podstawie przepisów ustawy o gospodarce gruntami wywłaszczaniu nieruchomości. Stąd też zwrot tejże nieruchomości był niedopuszczalny. W tych okolicznościach Wojewoda nie był związany wynikającym z art. 139 kpa zakazem reformationis in peius. Zatem słusznie nie uwzględnił cofnięcia odwołania, przyjmując, że jest do tego uprawniony wobec dyspozycji zamieszczonej w art. 137 kpa. Cofnięcie odwołania prowadziłoby bowiem do utrzymania w mocy decyzji Starosty rażąco naruszającej prawo. Z tych powodów skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).