I OSK 253/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Jerzy Bujko (spr.) NSA Anna Łuczaj Protokolant Katarzyna Malinowska po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 listopada 2005 r. sygn. akt II SA/Łd 24/05 w sprawie ze skargi J. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi; 2. zasądza od J. N. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 listopada 2005 r. uchylającego decyzję tego Kolegium z dnia [...] nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] wydaną w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Do wydania tego wyroku doszło w następującym stanie faktycznym: W dniu 2 listopada 2000 r. J. N. złożył wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności działki o numerze ewidencyjnym 107, położonej w [...], przy ul. [...] o powierzchni 0,1271 ha. Dnia [...] Burmistrz Miasta i Gminy w [...]i działając na podstawie art. 1 ust. 1 i 2, art. 2 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i 3, art. 4, art. 6a i art. 7 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz.U. z 2001 r. Nr 120, poz. 1299 ze zm.), art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz.U. Nr 72, poz. 749) oraz art. 104 K.p.a. orzekł o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności udziału 1/29 w działce oznaczonej numerem ewidencyjnym 107, położonej w [...] – obręb 4, o powierzchni 0,1271 ha, oraz zobowiązaniu J. N. do uiszczenia Gminie [...] opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w wysokości 978,69 złotych, w terminie 30 dni od daty uprawomocnienia się decyzji. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożył J. N., podnosząc, iż złożony przez niego w 2000 roku wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności z uwagi na upływ czasu uważał za "nieaktualny". Składając ów wniosek blisko 4 lata wcześniej działał w przeświadczeniu, ze opłata za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego wynosić będzie około 70,00 złotych. Wskazał, iż nikt nie informował go, że stawki opłat uległy zmianie, a naliczona opłata będzie wielokrotnie wyższa. Odwołujący się podniósł, iż opłaty tej nie jest w stanie zaakceptować z uwagi na swoją sytuację majątkową. W konkluzji wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wysokości opłaty ustalonej za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności kwocie 978,69 zł oraz ustaliło tę opłatę na kwotę 734 zł. W pozostałej części zaskarżona decyzja została utrzymana w mocy. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż na podstawie decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 9 lipca 1992 r. znak: [...] J. N. nabył prawo użytkowania wieczystego 1/29 części działki gruntu zabudowanej boksem garażowym, o nr ewidencyjnym 2852 i powierzchni 0,1700 ha, na okres 99 lat. W decyzji tej ustalono pierwszą opłatę za użytkowanie wieczyste gruntu oraz wysokość stałej opłaty rocznej, która od 1992 roku nie była aktualizowana. Ponownie decyzją Zarządu Miasta i Gminy w [...] nr 2/94 z dnia 4 maja 1994 r. przekazano J. N. we współużytkowanie wieczyste udział 1/29 w nieruchomości zabudowanej boksem garażowym, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 2852/1 o powierzchni 0,1280 ha, na okres 99 lat. Przedmiotowa nieruchomość oznaczona jest obecnie w rejestrze ewidencji gruntów jako działka nr 107 i skorygowano jej powierzchnię na 0,1271 ha. Prawo użytkowania wieczystego działki przysługiwało osobom fizycznym: 28 użytkownikom po 1/29 części działki i 4 użytkownikom po 1/116 jej części. Dla nieruchomości urządzono księgę wieczystą Kw Nr 42309, prowadzoną przez Sąd Rejonowy w [...]. Na działce użytkownicy wieczyści pobudowali 29 garaży, stanowiących przedmiot odrębnej własności. Organ wskazał, iż wszyscy użytkownicy wieczyści złożyli wniosek o przekształcenie swoich praw do działki w prawo jej własności. Ponadto organ wyjaśnił, iż nieruchomość zlokalizowana jest bezpośrednio przy głównej ulicy [...], w pobliżu centrum miasta, na granicy budownictwa blokowego z indywidualnym, na terenach o pełnym uzbrojeniu. Działka zabudowana jest dwoma ciągami garaży (29 boksów) i ma doprowadzoną energię elektryczną. Podstawą do ustalenia opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności był operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego A. A. w kwietniu 2004 roku. Odnosząc się do zarzutów odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podniosło, iż w chwili składania wniosku o przekształcenie, nie obowiązywały już przepisy art. 5 i art. 5a ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, gdyż wcześniej (12 kwietnia 2000 r.), Trybunał Konstytucyjny w sprawie K 9/98 uznał za niezgodny z Konstytucją art. 1 ust. 2a, art. 5, art. 5a i art. 6 ust. 1 pkt 4 i 5 wskazanej wyżej ustawy. Spowodowało to w ocenie organu lukę w prawie, co do zasad odpłatności za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Dopiero ustawą z dnia 21 czerwca 2001 r. o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz.U. Nr 72, poz. 749), która weszła w życie w dniu 28 lipca 2001 r., ustalono zasady odpłatności za przekształcenie, odsyłając do przepisów art. 67 ust. 1, art. 69 i art. 70 ust. 2-4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do treści przepisu art. 3 ustawy zmieniającej, w sprawach wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie cytowanej ustawy, stosuje się jej przepisy. Po wejściu w życie w dniu 28 lipca 2001 r. przepisów ustawy z 21 czerwca 2001 r. o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności nie było już żadnych przeszkód do wydania decyzji o przekształceniu i ustaleniu opłaty za to przekształcenie, a więc zdaniem organu załatwienie wniosku dopiero w 2004 roku jest oczywistym uchybieniem procesowym. Za trafny uznano zatem częściowo zarzut odwołującego, dotyczący przewlekłości postępowania, ale naruszenie to, zdaniem organu odwoławczego, nie miało wpływu na samo rozstrzygnięcie sprawy. Wymienioną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zaskarżył do sądu administracyjnego J. N., domagając się jej uchylenia i "uznania za bezprawną" poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, jako wydanej z naruszeniem przepisów art. 10 § 1, art. 35 § 1 i art. 36 K.p.a. Po rozpoznaniu tej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 9 listopada 2005 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz J. N. 100 zł kosztów postępowania. W motywach tego orzeczenia Sąd stwierdził, iż przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszeń prawa powodujących konieczność uchylenia zarówno jej jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności uregulowane ustawą z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz.U. z 2001 r. Nr 120, poz. 1299 ze zm.) nie upoważnia organów administracji do przekształcania "udziałów" w prawie użytkowania wieczystego, lecz wyłącznie to prawo, nawet jeżeli przysługuje ono więcej niż jednemu użytkownikowi wieczystemu. Inaczej bowiem mogłoby dojść do sytuacji, w której część udziałów pozostaje we współwłasności a część we współużytkowaniu wieczystym. Dlatego wykładnia przepisu art. 1 ust. 1 pkt 1 wymienionej wyżej ustawy z 4 września 1997 r. prowadzi do wniosku, że wszyscy współużytkownicy wieczyści muszą złożyć jeden wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi za niedopuszczalne uznał prowadzenie w stosunku do jednej nieruchomości wielu odrębnych spraw, w których pozostali współużytkownicy wieczyści nie biorą udziału, mimo iż mają własny interes prawny w określonym rozstrzygnięciu. Sąd stwierdził również, że w przedmiotowej sprawie brak jest wskazania aby przed wydaniem kwestionowanej decyzji wnioskodawca został pouczony o zasadach przekształcenia prawa użytkowania wieczystego oraz zasadach odpłatności za owo przekształcenie. Co więcej, brak jest również jakiejkolwiek informacji, iż wobec tak długiego okresu oczekiwania na załatwienie sprawy, organ poczynił ustalenia w zakresie dalszej aktualności wniosku strony o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego we własność. Brak owych działań ze strony organu I instancji i akceptowania takiej sytuacji przez organ odwoławczy stanowi naruszenie przepisów art. 9 i 10 K.p.a. Zdaniem WSA żadne zmiany stanu prawnego, nie upoważniają organów administracji do załatwiania powierzonych im spraw po blisko czteroletnim okresie bezczynności, bez choćby wezwania wnioskodawców do wypowiedzenia się, czy w zmienionym stanie faktycznym i prawnym podtrzymują zgłoszone uprzednio żądanie. Przepisy art. 9 i 10 K.p.a. nakładają na organy administracji szczególne obowiązki, zaniechanie których prowadzi do naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego, skutkujących wadliwością wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Wymieniony wyrok zaskarżyło skargą kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Zarzuciło mu obrazę art. 32 Konstytucji RP przez naruszenie wynikającej z niej zasady równości wobec prawa i naruszenie przepisów art. 1 ust. 2 i 5 pkt 1 i 2a ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz.U. z 2001 r. Nr 120, poz. 1299 ze zm.) przez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że: 1) przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie upoważnia organów do przekształcenia udziałów w prawie użytkowania wieczystego w udziały we współwłasności; 2) że wszyscy współużytkownicy wieczyści muszą złożyć łącznie jeden wniosek o przekształcenie tego prawa i nadto muszą brać udział w postępowaniu dotyczącym pozostałych współużytkowników. Skarżące Kolegium zarzuciło nadto obrazę przepisów art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) przez uwzględnienie skargi oraz obrazę art. 151 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie, mimo istnienia podstaw do oddalenia skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, iż wszyscy współużytkownicy wieczyści działki nr 107 zabudowanej ciągiem garaży złożyli wnioski o przekształcenie przysługującego im prawa w prawo współwłasności , żaden z nich tego wniosku nie cofnął i nie było żadnych przeszkód prawnych do uwzględnienia tych wniosków. SKO podało, iż przepisy nie wymagają, aby postępowanie dotyczące przekształcenia współużytkowania wieczystego w prawo własności musiało być wszczęte jednym, wspólnym wnioskiem i toczyć się w jednej sprawie z udziałem wszystkich współużytkowników wieczystych. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi J. N. oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. N. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, to jest art. 1 ust. 2 i ust. 5 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 120, poz. 1299 ze zm.) są uzasadnione. Nie ma bowiem żadnych podstaw do twierdzenia, że przepisy tej ustawy nie pozwalają na przekształcanie udziałów w prawie wieczystego użytkowania w odpowiednie udziały we współwłasności nieruchomości. Pogląd o dopuszczalności takiego przekształcania wynika wprost z przepisu art. 1 pkt 5 omawianej ustawy stanowiącego, iż przepisy ustawy stosuje się odpowiednio do osób fizycznych będących właścicielami lokali, którym przysługuje udział w prawie wieczystego użytkowania nieruchomości gruntowej jako w prawie związanym z własnością wyodrębnionego lokalu, jeżeli zostaną spełnione łącznie warunki wymienione w tym przepisie. Takie przekształcenie udziału w prawie użytkowania wieczystego spowoduje, że podmiot – któremu to prawo służyło – stanie się współwłaścicielem nieruchomości gruntowej w takiej samej części, w jakiej przysługiwało mu współużytkowanie wieczyste. Ponieważ przepis art. 235 § 2 Kodeksu cywilnego reguluje w sposób bezwzględnie obowiązujący relację pomiędzy prawem własności budynków a prawem wieczystego użytkowania gruntu, na którym zostały one wybudowane, stanowiąc, że przysługująca wieczystemu użytkownikowi własność budynków na użytkowanym gruncie jest prawem związanym z użytkowaniem wieczystym, ustawodawca wymaga (art. 1 ust. 5 pkt 1 ustawy z 4 września 1997 r.) aby wszyscy współużytkownicy wieczyści w terminie określonym prawem wystąpili o przekształcenie swojego prawa w prawo własności. Ewentualny spór tych osób co do potrzeby wystąpienia z takim wnioskiem może być rozstrzygnięty przez sąd powszechny na podstawie art.199 K.c. Chodzi bowiem o to, by – jak trafnie zauważył Sąd I instancji – nie doszło do przekształcenia niektórych tylko udziałów, co doprowadziłoby do niemożliwej do przyjęcia sytuacji, iż część udziałów stanowiłaby współwłasność a część współużytkowanie wieczyste. Nie wynika z tego jednak, że żądania przekształcenia udziałów wszystkich współużytkowników muszą być objęte jednym wnioskiem. Warunkiem przekształcenia prawa współużytkowania wieczystego jest by wszyscy współużytkownicy w terminie określonym ustawą wystąpili z takim żądaniem i aby w wyniku przekształcenia tego prawa wszyscy współużytkownicy wieczyści stali się wyłącznymi współwłaścicielami całej nieruchomości gruntowej (art. 1 ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy). Sytuacja taka zaistniała w stosunku do nieruchomości będącej przedmiotem postępowania. Wszyscy współużytkownicy wieczyści działki nr 107 wystąpili o przekształcenie swego prawa w udziały we współwłasności nieruchomości gruntowej i wszystkie te wnioski, wszczynające wprawdzie nie jedno lecz wiele postępowań, zostały w tym samym dniu uwzględnione. Przeprowadzenie postępowania w wielu odrębnych sprawach a nie w jednej sprawie ze wspólnego wniosku nie miało wpływu na treść zaskarżonej decyzji. Natomiast uchylenie jednej lub niektórych tylko decyzji może doprowadzić do niemożliwych do zaakceptowania skutków prawnych w postaci przekształcenia tylko części udziałów w prawie użytkowania wieczystego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi trafnie zwrócił uwagę na nieuzasadnioną przewlekłość postępowania administracyjnego w tej sprawie. Z faktu tego został jednak wyprowadzony nieuzasadniony wniosek. Pominięte zostało bowiem to, iż zaistniałe uchybienia proceduralne stanowią wtedy tylko uzasadnioną podstawę skargi, gdy mogły wpłynąć na treść rozstrzygnięcia (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Możliwość takiego wpływu nie została dotychczas wykazana. Sąd pominął w swoich rozważaniach to, iż skarżący złożył pisemny wniosek o przekształcenie swego prawa i mimo upływu kilku lat wniosku tego nie wycofał. Przeciwnie, po powiadomieniu go pismem z 22 marca 2004 r. o konieczności złożenia dokumentów uzupełniających ten wniosek dowody te dostarczył. Mimo niezadowolenia z treści rozstrzygnięcia organu I instancji w części ustalającej wysokość opłaty za przekształcenie skarżący nie cofnął też wniosku w postępowaniu odwoławczym. Rozpoznając sprawę organy dysponowały więc wnioskami wszystkich współużytkowników wieczystych i wszystkie te wnioski uwzględniły, przekształcając w całości prawo wieczystego użytkowania we własność. Uchybienia proceduralne w toku postępowania nie miału znaczenia dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy. W tej sytuacji za uzasadniony należy też uznać zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi, mimo niewykazania do tego podstaw. Nie został natomiast naruszony przepis art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., bowiem Sąd I instancji przepisu tego nie stosował i nie naruszył. Z powyższych względów na podstawie przepisów art. 185 § 1 i art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.