IV SA/Wa 1814/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), asesor WSA Aneta Opyrchał, Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi E. M. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2005 roku, Nr [...] Dyrektor Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w S. uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej budowy budynku mieszkalnego, rozbudowy budynku gospodarczego oraz budowy dwóch zbiorników na olej opałowy na działce nr [...] w miejscowości S. w sąsiedztwie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] z zastrzeżeniem, iż obiekty budowlane powinny być usytuowane co najmniej 10 m od zewnętrznej krawędzi jezdni na terenie miast i wsi oraz 25 m poza terenem zabudowy zaś zjazd na działkę nr ew. [...] winien znajdować poza sferą oddziaływania skrzyżowania drogi gminnej z drogą krajową nr [...] najbezpieczniej na granicy z działką o nr ew. [...]. Od powyższego postanowienia wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożył E. M. wnosząc o dopuszczenie zabudowy na granicy jego działki z pasem drogowym oraz o dopuszczenie przebudowy istniejących zjazdów publicznych "dumnie" zwanych skrzyżowaniami z drogami gminnymi w taki sposób, aby możliwy był wjazd i wyjazd z jego działki. Rozwiązania jakie musiałby zastosować w wyniku uzyskanego uzgodnienia są niezgodne z jego oczekiwaniami zawartymi we wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Zamierza on bowiem odbudować istniejące kiedyś i zlokalizowane w linii granicznej obiekty. Przepisy ustawy o drogach publicznych dopuszczają w wyjątkowych wypadkach usytuowanie obiektów budowlanych w mniejszej odległości. Nadto jego działka jest bardzo mała i trudno byłoby ją rozsądnie zagospodarować. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2006 roku, Nr [...] -Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad uchylił zaskarżone postanowienie i uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, rozbudowy budynku gospodarczego oraz budowy dwóch zbiorników na olej opałowy na działce nr [...] w miejscowości S. pod warunkiem, że obiekty te będą usytuowane w odległości co najmniej 10 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad stwierdził, że zgodnie z treścią art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Projekt decyzji nie przewiduje włączenia ruchu drogowego spowodowanego projektowanymi budynkami do drogi krajowej nr [...] (droga główna ruchu przyspieszonego klasa OP), lecz do drogi gminnej (działka nr [...]). Ponieważ rozpatrywany odcinek drogi krajowej nr [...] przebiega przez obszar zabudowany miejscowości S., wyznaczony znakiem drogowym D - 42 "obszar zabudowany", to w takiej sytuacji zastosowanie ma przepis art. 43 ust 1 Ip. 3 tabeli lit. a kolumna 3 ustawy o drogach publicznych, który nakazuje sytuowanie obiektów budowlanych przy drogach krajowych w odległości co najmniej 10,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Chociaż przepis art. 43 ust. 2 tej ustawy dopuszcza usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze w odległości mniejszej niż określona wyżej, jednak jest to możliwe tylko w uzasadnionych przypadkach. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy trudno dopatrzyć się istnienia takiej wyjątkowej sytuacji (np. zbyt mała wielkość działki nr [...] czy istnienie zwartej zabudowy na działkach sąsiednich), która uzasadniałaby uwzględnienie żądania strony, aby budynek gospodarczy był usytuowany na granicy jego działki i pasa drogowego drogi krajowej nr [...], to jest w odległości zaledwie 1,3 - 1,4 m od zewnętrznej krawędzi jezdni tej drogi. Uchylenie postanowienia z dnia [...] grudnia 2005 roku i wydanie postanowienia rozstrzygającego ponownie kwestię uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu spowodowane było tym, że postanowienie to nie konkretyzowało w jakiej minimalnej odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...] powinny być usytuowane budynki 10 m czy 25 m. Nie było również podstaw do uzgadniania położenia zjazdu, gdyż wydanie pozwolenia na budowę zjazdu na drogę gminną należy do Burmistrza i to on określa miejsce jego lokalizacji oraz parametry techniczne. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył E. M. podnosząc zarzut, iż postanowienie wydane zostało na skutek mylnej oceny stanu faktycznego. Zdaniem skarżącego organ administracji nie odniósł się do wszystkich przedstawionych przez niego wyjaśnień i dowodów. Nie wzięto pod uwagę, iż wcześniej w miejscu, gdzie zamierza zrealizować inwestycję istniała już zabudowa o czym świadczą fundamenty i relikty schodów. Ukształtowanie drogi zapewnia zachowanie widoczności na istniejących skrzyżowaniach. Błędny jest również w ocenie skarżącego pogląd organu administracji, że jego działka jest wystarczająco duża dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Z przedstawionych materiałów wynika bowiem, że nie będzie możliwe wybudowanie wiaty na sprzęt rolniczy. Zignorowany został fakt braku miejsca na manewrowanie sprzętem rolniczym oraz konieczność zachowania innych warunków zabudowy na działce. Powyższe okoliczności świadczą zdaniem skarżącego o naruszeniu przez organy administracji art. 12 § 1 kpa, 77 § 1 kpa oraz 107 § 3 kpa w zw. z art. 126 kpa. Zdaniem skarżącego organ uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy, gdy tymczasem z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika wyłącznie obowiązek wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu po uzgodnieniu z organami o których mowa w art. 53 ust. 4. Nie ma więc żadnych podstaw do uzgadniania projektu decyzji. W ocenie skarżącego nie można na coś się zgodzić i jednocześnie zastrzec, że przedmiot zgody ulegnie zmianie. Nie można też zdaniem skarżącego traktować uzgodnienia jako uzgodnienia dokumentu i jednocześnie dokonać uzgodnienia tak jakby było to uzgodnienie polegające na określeniu swoich warunków. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego postanowienia z prawem materialnym i procesowym. Zaskarżone postanowienie zdaniem Sądu zapadło z naruszeniem art. 106 § 1 kpa. Podzielić należy pogląd skarżącego, iż w niniejszej sprawie organ administracji nie posiadał uprawnień do warunkowego uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Złożony przez skarżącego wniosek o wydanie tej decyzji w sposób jednoznaczny określał odległość projektowanego budynku gospodarczego od drogi publicznej. Skarżący nie przedstawił rożnych wariantów położenia projektowanego budynku. Nie pozostawił też określenia tej odległości do rozstrzygnięcia organom administracji. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad mógł więc albo zaakceptować w całości propozycję skarżącego i wyrazić zgodę na proponowane przez niego usytuowanie obiektu uzgadniając projekt decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo go nie zaakceptować i odmówić uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Uzgodnienie pod warunkiem spełnienia określonych wymogów w sytuacji, gdy projekt decyzji nie zawierał różnych wariantów usytuowania obiektu jak też nie dawał organowi administracji możliwości określenia innej odległości obiektu od drogi jest rozstrzygnięciem wewnętrznie sprzecznym. Nie można uzgodnić danego projektu i jednocześnie określić innych warunków czyli w istocie zanegować uzgodnienie. Podstawą uchylenia zaskarżonego postanowienia nie mogą być natomiast pozostałe zarzuty podniesione przez skarżącego. Bezzasadny jest zdaniem Sądu zarzut skarżącego, iż brak jest podstaw prawnych do uzgodnienia przez organy administracji publicznej projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z treścią art. 60 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydawana jest przez właściwy organ po uzgodnieniu z organami wymienionymi w art. 53 ust. 4 tejże ustawy. Jest to materialonoprawna podstawa do dokonania uzgodnienia. Podstawę proceduralną stanowi art. 106 § 1 i § 5 kpa. Zgodnie z treścią tych przepisów jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Wynika to z treści art. 54 ust. powołanej wyżej ustawy, który wprost odsyła do stosowania art. 106 kpa. Zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. Jest oczywiste, że uzgodnienie może nastąpić wówczas, gdy istnieją propozycje pewnych rozwiązań. Organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu musi więc przedstawić organowi uzgadniającemu założenia swojego przyszłego rozstrzygnięcia. Uzgodnienie decyzji to uzgodnienie jej przyszłej treści. Jest to więc w istocie projekt przyszłej decyzji. Okoliczność, iż ustawodawca w art. 60 ust. 1 i art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu nie używa terminu "projekt decyzji" nie oznacza, iż organy administracji nie mogą używać takiego sformułowania w wydawanych rozstrzygnięciach. Odnośnie zarzutu skarżącego, że organy administracji nie wzięły pod uwagę wszystkich okoliczności, które zdaniem skarżącego przemawiają za wyrażeniem zgody na usytuowanie obiektu budowlanego w odległości mniejszej niż 10 m do drogi publicznej, to zdaniem Sądu ocena jego zasadności nie może być dokonana w niniejszym postępowaniu. Z art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 roku Nr 204, poz. 2086 - tekst jednolity z późn. zm.) wynika, iż w szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze, w odległości mniejszej niż określona w ust. 1, może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonywania robót budowlanych. Rozstrzygnięcie w przedmiocie udzielania zgody na zmniejszenie odległości obiektu budowlanego od drogi publicznej jest rozstrzygnięciem o charakterze uznaniowym, a nie związanym. Oznacza to, iż organ administracji odmawiając zgody na odstępstwo od przepisu określającego odległości obiektu budowlanego od drogi publicznej winien należycie uzasadnić dlaczego uważa, iż w konkretnej sprawie nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek uzasadniający udzielenie zgody. Sąd administracyjny kontrolując tego typu rozstrzygnięcie nie posiada kompetencji do nakazania organowi administracji, by udzielił stronie zgody na usytuowanie obiektu budowlanego w odległości mniejszej niż to wynika z obowiązujących przepisów prawa. Sądowa kontrola tego rodzaju rozstrzygnięcia polega na sprawdzeniu, czy jego wydanie poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy. Zdaniem Sądu nie jest dopuszczalne podejmowanie przez zarządcę drogi rozstrzygnięcia w przedmiocie wyrażenia zgody na usytuowanie obiektu budowlanego w odległości mniejszej od drogi publicznej niż to zostało określone w art. 43 ust.1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych w ramach postępowania uzgodnieniowego, o którym mowa w art. 60 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Są to dwa różne postępowania, których przedmiot jest różny. Różne są też formy rozstrzygnięć jakie w nich zapadają. W postępowaniu uzgodnieniowym rozstrzygnięcie zawsze przybiera formę postanowienia (art. 106 § 5 kpa). Z kolei rozstrzygnięcie w sprawie wyrażenia przez zarządcę drogi zgody na usytuowanie obiektu budowlanego w odległości mniejszej niż to wynika z obowiązujących przepisów może przybrać różne formy. Art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych nakazuje organom administracji odpowiednie stosowanie w tej sytuacji uregulowań zawartych w art. 38 ust. 3 tejże ustawy. Zgodnie z treścią tego przepisu wyrażenie zgody powinno nastąpić w terminie 14 dni od dnia wystąpienia z wnioskiem o taką zgodę. Niezajęcie stanowiska w tym terminie uznaje się za wyrażenie zgody. Odmowa wyrażenia zgody następuje w drodze decyzji administracyjnej. Organ administracji może więc udzielić milczącej zgody nie zajmując żadnego stanowiska. Może też udzielić zgody poprzez poinformowanie strony o swoim stanowisku pisemnie (art. 14 § 1 kpa), a w wyjątkowych wypadkach ustnie (art. 14 § 2 kpa). Rozstrzygnięcie w przedmiocie wyrażenia zgody nie musi wiec przybrać formy procesowej postanowienia lub decyzji. Natomiast odmowa wyrażenia zgody musi nastąpić poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Inne są środki zaskarżenia postanowienia, a inne decyzji. Z treści art. 43 ust. 2 w zw. z art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych jednoznacznie wynika również, że wyrażenie zgody następuje na wniosek. Jest to wniosek, którego przedmiotem jest żądanie wyrażenia zgody na usytuowanie budynku w odległości mniejszej od tej, która określona została w przepisach prawa. Tymczasem przedmiotem wystąpienia organu administracji jest wniosek o uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ustawa z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych nie zawiera przepisu, który nakładałby na organ administracji publicznej obowiązek podejmowania czynności w celu uzyskania na rzecz strony postępowania zgody na usytuowanie obiektu budowlanego w odległości mniejszej niż to wynika z art. 43 ust. 1 tejże ustawy. Tym samym uznać należy, iż to na stronie postępowania ciąży obowiązek wystąpienia do zarządcy drogi z tego rodzaju wnioskiem. Ponownie podkreślić jednak należy, iż rozstrzygnięcie tego wniosku następuje w odrębnym postępowaniu. Nie można w jednym postępowaniu i jednym rozstrzygnięciem orzekać jednocześnie w kwestii uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz o kwestii wyrażenia zgody na usytuowanie obiektu budowlanego w odległości mniejszej niż zostało to określone w art. 43 ust. 1 o drogach publicznych. Rozstrzygnięcie wniosku o wyrażenie zgody na usytuowanie obiektu budowlanego w odległości mniejszej niż zostało to określone w art. 43 ust. 1 o drogach publicznych może oczywiście mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Może to więc być ewentualnie podstawą do zawieszenia postępowania uzgodnieniowego do czasu rozstrzygnięcia wniosku złożonego w trybie art. 43 ust. 1 o drogach publicznych. W niniejszej sprawie, jak wynika z akt sprawy, skarżący nie złożył odrębnego wniosku o wyrażenie zgody na usytuowanie obiektu budowlanego w odległości mniejszej niż zostało to określone w art. 43 ust. 1 jednakże żądanie takie zawarte zostało we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Zdaniem Sądu wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy skarżącego można więc potraktować również jako wniosek o wszczęcie odrębnego postępowania administracyjnego w sprawie wyrażenia zgody, o której mowa powyżej. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, wniosek ten winien zostać rozpoznany w odrębnym postępowaniu. Z kolei rozstrzygnięcie w przedmiocie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu winno być bezwarunkowe. Propozycje rozwiązań zawartych w projekcie tej decyzji należy uzgodnić albo odmówić ich uzgodnienia. Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2000 roku Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.