II OSK 598/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie sędzia NSA Jerzy Bujko /spr./ sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 3 czerwca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 816/06 w sprawie ze skargi A. P. na [...], nr [...] w przedmiocie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, 2. zasądza od A. P. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. kwotę 550 (pięćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. zaskarżyło skargą kasacyjną wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 816/06, którym uchylona została decyzja tegoż Kolegium z dnia [...] nr [...], oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty P. z dnia [...], nr [...], dotycząca wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. Do wydania tych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym: Decyzją z dnia [...] Starosta P. orzekł o trwałym wyłączeniu z produkcji rolniczej 1519,84 m2 gruntów klasy R IIIb, położonych w P. przy ul. [...] (działka ew.[...]) pod zabudowę mieszkalną wielorodzinną (trzy budynki wielorodzinne, w tym [...] lokali mieszkalnych) – zgodnie z załącznikiem graficznym – oraz ustalił jednorazową należność z tego tytułu w wysokości [...] zł, a także stałe opłaty roczne płatne w latach [...]–[...]. Rozstrzygnięcie to zostało wydane z urzędu z uwagi na faktyczne wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej przez A. P. i zostało podjęte na podstawie art. 2 ust. 1, art. 4 pkt 11, art. 5, art. 11, art. 12 ust. 4, 7, 8, 13 i 14 oraz art. 28 ust. 2 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266). Decyzją tą A. P. został ponadto zobowiązany do uiszczenia opłat rocznych na warunkach określonych punktem 2 lit. a/ i b/ decyzji. Organ po wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiotowej sprawie, ustalił w trakcie przeprowadzonej wizji lokalnej i po przedłożeniu załącznika graficznego dostarczonego przez A. P. działającego pod firmą "[...]", że na części gruntów położonych na działce nr ew. [...] w P., ul. [...], nastąpiła zmiana sposobu ich użytkowania w sposób inny niż rolniczy. Ponieważ grunty wyłączono z produkcji rolniczej z naruszeniem art. 11 ust. 1 i 4 wskazanej ustawy, organ stwierdził, iż sprawcy wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej przewidzianej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze i nieleśne, została naliczona należność podwyższona o 10%. W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik A. P. – w osobie adwokata – wnioskował o jej uchylenie i umorzenie postępowania przed organem I instancji ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu zarzucił naruszenie art. 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez jego wadliwą wykładnię, a także art. 12a – poprzez jego niezastosowanie. W ocenie skarżącego organ nie uwzględnił, iż w dacie wydania decyzji nie obowiązywał powołany w jej uzasadnieniu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W takiej sytuacji decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania stanowi wystarczającą podstawę do zmiany sposobu zagospodarowania terenu objętego decyzją. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Podjęło ją na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 2 ust. 1, art. 4 pkt 11, art. 11 ust. 1 i art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.). Organ stwierdził, że ze względu na niewielką powierzchnię przedmiotowego terenu przeznaczenie jego na inne cele niż rolne, mogło nastąpić w decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja taka w stosunku do terenu projektowanej inwestycji została już wydana w dniu [...], zatem grunt rolny mógł być wyłączony z produkcji rolnej. Teren działki nr [...] zaliczony jest do gruntów klasy R III. Tym samym przed podjęciem działań inwestycyjnych polegających na zmianie rolniczego użytkowania gruntu, inwestor zobowiązany był do uzyskania stosownej decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 ustawy. Bezsporne jest również, iż inwestor decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej nie posiadał. W tej sytuacji zastosowanie w sprawie ma art. 28 ust. 2 ustawy, który stanowi, że w razie stwierdzenia, iż grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2, decyzje taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie należność o 10%. Organ odwoławczy stwierdził, iż w sprawie bezsporne jest, że: – zmiana rolniczego użytkowania gruntu nastąpiła przed uzyskaniem przez inwestora decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej, – wyłączenie nastąpiło na cele budownictwa mieszkaniowego, wielorodzinnego, zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...], – postępowanie w sprawie zostało wszczęte z urzędu w dniu [...], przy czym uzasadnienie do tego wszczęcia stanowił art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Powyższe ustalenia dawały podstawę do wydania przez organ I instancji kwestionowanej decyzji. Odnosząc się do zarzutów z odwołania Kolegium stwierdziło, że art. 12a ustawy może mieć zastosowanie jedynie wówczas, gdy strona uzyskała decyzję zezwalającą na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej. Nie podzielono ponadto zarzutu naruszenia przez organ art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., gdyż przeczą temu materiały zawarte w aktach administracyjnych. W tej sytuacji organ odwoławczy orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pełnomocnik A. P. wniósł o jej uchylenie i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniósł zarzuty tożsame z tymi, które zgłoszone były w odwołaniu od rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji. Wymienionym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zarówno zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz zasądził od SKO w Ł. na rzecz skarżącego koszty postępowania. Sąd stwierdził w uzasadnieniu wyroku, że bezsporną w sprawie okolicznością jest, iż przedmiotowa działka nr [...] o powierzchni całkowitej 1,0254 ha, będąca w wieczystym użytkowaniu A. P. stanowi użytek rolny klasy IIIb. Bezsporne jest też to, że skarżący dopuścił się wyłączenia części tej nieruchomości z produkcji rolnej przed uzyskaniem decyzji zezwalającej na to wyłączenie. Sąd I instancji podzielił też stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami i lokalami użytkowymi, nie stanowiła jednocześnie zezwolenia na wyłączenie przedmiotowego gruntu z produkcji rolnej. Powierzchnia działki – poniżej 0,5 ha – dawała jedynie możliwość uniknięcia trybu przewidzianego w art. 7 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy. Wyłączenie z produkcji użytków rolnych, zaliczonych m.in. do klasy IIIb, może bowiem nastąpić dopiero po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie. W decyzji określa się obowiązki związane z wyłączeniem (art. 11 ust. 1 ustawy). Wydanie tej decyzji następuje przed uzyskaniem pozwolenia na budowę (art. 11 ust. 4). Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził następnie, iż przepis art. 12a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przewidujący zwolnienie z obowiązku uiszczania należności i opłat rocznych wymienionych w art. 12, ma zastosowanie jedynie wobec podmiotu, który uzyskał wcześniej decyzję o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej i tylko w przypadku, o którym mowa w punktach 1 i 2 tego artykułu. Nie ma on więc zastosowania do skarżącego, który powinien ponieść sankcje wskazane w art. 28 ustawy, nakładane w stosunku do osób naruszających obowiązki wynikające z treści ustawy. Mimo podzielenia przez Sąd I instancji argumentacji z zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż zachodzi konieczność uchylenia wydanych w sprawie decyzji przez organy obu instancji z następujących powodów: 1) decyzja organu I instancji, wbrew art. 107 § 1 k.p.a., nie określa precyzyjnie podmiotu, na który nałożony jest obowiązek uiszczenia należności w postaci jednorazowej opłaty. W komparycji decyzji jest wprawdzie mowa o wszczęciu postępowania z urzędu w sprawie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej przez A. P., jednakże punkt 3 decyzji określa jedynie A. P. jako podmiot zobowiązany do uiszczania opłat rocznych, nie precyzując, iż podmiot ten jest również zobligowany do uiszczenia opłaty jednorazowej, ustalonej w punkcie 2a rozstrzygnięcia; 2) akta sprawy nie zawierają załącznika graficznego do decyzji wydanej przez organ I instancji w dniu [...], do którego decyzja ta się odwołuje. W aktach znajduje się wprawdzie mapa sytuacyjno-wysokościowa, która zgodnie z umieszczoną na niej pieczątką stanowiła załącznik graficzny do decyzji Starosty P. z dnia [...], jednakże – w ocenie Sądu – brak jest podstaw prawnych, aby mapę tę uznać jako załącznik do decyzji będącej przedmiotem rozpoznania. W tej sytuacji nie ma możliwości ustalenia powierzchni gruntu, która wyłączona została trwale z produkcji rolniczej; 3) organ, dokonując wyliczenia należności związanej z wyłączeniem gruntu z produkcji rolnej, powołał się na wskazane w decyzji unormowania zawarte w art. 12 ust. 4, 7, 8, 13 i 14 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, z pominięciem ust. 6, który nakazuje pomniejszenie ustalonej należności o wartość gruntu, ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji. Reasumując, z przyczyn wskazanych wyżej, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Wymieniony wyrok zaskarżyło w całości Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., zarzucając mu: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 21995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) poprzez błędną wykładnię: a) polegającą na przyjęciu, że w sprawie należności, o której mowa w tej normie należy zastosować ust. 6 art. 12 ustawy, w sytuacji, gdy nie jest to dopuszczalne, bowiem norma ta odnosi się do zupełnie innego stanu faktycznego, b) polegającą na przyjęciu, że norma prawa materialnego stanowi, że elementem składowym decyzji jest mapa sytuacyjno-wyjściowa, w sytuacji, gdy norma ta nie stanowi o takim obligatoryjnym elemencie decyzji, zaś mapa stanowi wyłącznie dowód w prowadzonym przez organy administracji postępowaniu, który to nie jest przez stronę skarżącą kwestionowany; 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 107 § 1, art. 7, art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone, – art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przez niepełne przedstawienie stanu sprawy i brak wykazania, że uchybienia natury procesowej miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia, a tym samym dokonanie wadliwej oceny zebranego materiału dowodowego, jak również oczywistą sprzeczność między uzasadnieniem zawartym w wyroku a jego sentencją. Wskazując na powyższe skarżące Kolegium wniosło o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a w przypadku, gdyby wniosek powyższy nie zasługiwał na uwzględnienie, 2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia, 3) orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej są częściowo uzasadnione. Sąd I instancji stwierdził, że decyzja organu I instancji nie określa precyzyjnie podmiotu, na który został nałożony obowiązek uiszczenia należności w postaci jednorazowej opłaty. Zarzut ten jest niezrozumiały. Zaskarżona decyzja w komparycji określa podmiot, na którego wniosek została wydana. W punkcie 1 określa ona grunt wyłączony z produkcji rolnej a w punkcie 2a i 2b ustala wysokość jednorazowej opłaty z tytułu tego wyłączenia oraz opłaty roczne z tytułu użytkowania gruntu rolnego na cele nierolne. Wreszcie w punkcie 3 ta decyzja zobowiązuje A. P. działającego pod firmą "[...]" do uiszczenia należności zgodnie z punktem 2a i 2b, a więc zarówno jednorazowej opłaty z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej jak i opłat rocznych wymienionych w pkt 2. Fakt, iż w decyzji (pkt 3) omyłkowo określono zakres zobowiązania do "uiszczenia opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej zgodnie z pkt 2a i 2b niniejszej decyzji", nie wskazując, iż zobowiązanie to obejmuje również jednorazową opłatę nie ma większego znaczenia, skoro jednocześnie decyzja wyraźnie nawiązuje do pkt 2a i 2b. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi za kolejną wadę decyzji organu I instancji uzasadniającą uchylenie zarówno tej decyzji jak i decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. uznał, iż akta sprawy nie zawierają graficznego załącznika do decyzji organu I instancji, do której ta decyzja odwołuje się. Jednocześnie – zdaniem WSA – brak jest podstaw, by za taki załącznik uznać znajdującą się w aktach sprawy mapę sytuacyjno-wysokościową określoną jako załącznik graficzny do decyzji z [...], co czyni niemożliwą do ustalenia powierzchnię gruntu wyłączoną z produkcji rolnej. Odnośnie do tego zarzutu należy stwierdzić, iż – jak trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej – z art. 28 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie wynika, aby decyzja o trwałym wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej musiała zawierać załącznik graficzny w postaci mapy sytuacyjno-wysokościowej. Istotne jest natomiast, aby wynikał z niej w sposób bezsporny obszar wyłączony z produkcji rolnej. W aktach sprawy znajdują się dowody określające taki obszar, w tym odpowiednia mapa stanowiąca dowód dopuszczony w postępowaniu administracyjnym. Żadna ze stron dowodów tych nie kwestionowała i obszar gruntu wyłączonego z produkcji rolnej zaskarżoną decyzją nie jest sporny. Sąd stwierdził też, że ustalając należności związane z wyłączeniem gruntu z produkcji rolnej organy pominęły regulację z art. 12 ust. 6 omawianej ustawy. Zgodnie z tym przepisem pomniejsza się wartość ustalonej należności o wartość gruntu ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami w dniu faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji. Wyrażając taki pogląd prawny Sąd I instancji w żaden sposób go nie rozwinął i nie uzasadnił. W związku z tym nie można odeprzeć zarzutu skargi kasacyjnej, która wskazuje, iż wymieniony przepis znajduje się w rozdziale 3 ustawy i określa sposób ustalania opłat i należność w sytuacji złożenia wniosku o wyłączenie gruntu z produkcji rolnej, a nie wówczas, gdy doszło już do faktycznego wyłączenia. W tej drugiej sytuacji ustalone należności mają charakter represyjny a podstawą do tego są przepisy zawarte w rozdziale 7 ustawy – "Kontrola wykonania przepisów ustawy". Zaskarżony wyrok nie zawiera uzasadnienia tezy, iż przy ustalaniu należności i opłat na podstawie art. 28 ustawy należy również stosować jej art. 12 ust. 6. Uchybienie to mogło wpłynąć na treść zaskarżonego wyroku, zaś zarzut obrazy art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) jest uzasadniony. Dlatego na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 2 ostatnio wymienionej ustawy orzeczono jak w sentencji.