I OSK 445/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędziowie NSA Jerzy Stankowski (spr.), Jan Paweł Tarno, Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 stycznia 2007r. sygn. akt II SA/Rz 355/06 w sprawie ze skargi J. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie o rozgraniczeniu nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 9 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Rz 355/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w sprawie ze skargi J. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości, uchylił zaskarżone postanowienie. Pismem z dnia 9 maja 2005 r., złożonym w Urzędzie Gminy w Ż., J. B. wniósł o przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego działki nr ewid. [...], położonej w Ż. przy ul. [...] (stanowiącej jego własność) z działką nr [...], stanowiącej własność Z. D. (wnosząca skargę kasacyjną) oraz J. D.. Pismem z dnia 16 maja 2005 r. Wójt Gminy Ż. wezwał J. B. do wskazania geodety do przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego. W odpowiedzi J. B. złożył kolejny wniosek, w którym wskazał, iż do wykonania czynności w postępowaniu proponuje uprawnionego geodetę Andrzeja Wal. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Wójt Gminy Ż. wszczął postępowanie rozgraniczeniowe, a do przeprowadzenia czynności rozgraniczenia wyznaczył i upoważnił wskazanego geodetę (upoważnienie Wójta Gminy Ż. z dnia [...]). Z. D., pismem z dnia 17 listopada 2005 r., wniosła o zawieszenie postępowania rozgraniczeniowego, gdyż jej zdaniem podpisy J. B. na wniosku z dnia 25 maja 2005 r. oraz zwrotnym potwierdzeniu odbioru zawiadomienia o rozprawie rozgraniczeniowej, opatrzonym datą 23 czerwca 2005 r. – były sfałszowane. Zażądała również powiadomienia o tym fakcie Prokuratora Rejonowego w Ł.. Zdaniem Z. D. Wójt Gminy był obowiązany na podstawie art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne do dokonania oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami. W konkluzji stwierdziła, że kwestia sfałszowania podpisów jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. J. B. w piśmie z dnia 22 listopada 2005 r. wyjaśnił, że w jego imieniu działa żona K. posiadająca jego pełnomocnictwo. W zgromadzonych w Urzędzie Gminy dokumentach nie dostrzegł by jego podpisy były podrobione. Wobec powyższego, postanowieniem z dnia 28 listopada 2005 r. nr [...], Wójt Gminy Ż. - na podstawie art. 101 § 1 i 3 w w. z art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.- dalej: k.p.a.) - odmówił zawieszenia postępowania rozgraniczeniowego. Zdaniem organu nie było podstaw do stwierdzenia, iż podpisy na wniosku zostały sfałszowane. Ponadto, organ podniósł, że pismem z dnia 4 lipca 2005 r. J. B. upoważnił swoją żonę do reprezentowania go w toku mającego się odbyć w dniu 7 lipca 2005 r. rozgraniczenia. Zdaniem Wójta wnioskodawca był należycie reprezentowany, a rozpatrzenie sprawy rozgraniczenia i wydanie decyzji w oparciu o przepisy rozdziału 8 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie było uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia przez organy prokuratury zarzutów podniesionych przez Z. D.. Nie zachodziły zatem przesłanki do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Z. D. w zażaleniu podniosła, iż wobec nie zawiadomienia Prokuratora Rejonowego w Ł. odmowa zawieszenia postępowania była przedwczesna. Podała, że w sprawie należy ustalić, czy postępowanie zostało wszczęte na wniosek uprawnionej osoby. Uchylając zaskarżone postanowienie i zawieszając postępowanie rozgraniczeniowe na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. stwierdziło, że sygnalizowane przez stronę prawdopodobieństwo sfałszowania podpisów ograniczyło możliwość wydania poprawnego merytorycznie rozstrzygnięcia. Prawidłowość wniosku z dnia 25 maja 2005 r., w którym wskazano geodetę do przeprowadzenia postępowania, determinowała całe postępowanie. Jego prawdziwość mogła badać jedynie prokuratura. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego rozstrzygnięcie kwestii sfałszowania podpisu na wniosku z dnia 25 maja 2005 r. stanowiło zagadnienie prejudycjalne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W skardze J. B. zarzucił naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Przyznał, że wniosek omyłkowo podpisała jego żona, jednakże nie miało do wpływu na bieg sprawy. W konkluzji wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że stosownie do art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. organ zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Omyłkowy podpis żony jego imieniem i nazwiskiem na odbiorze zawiadomienia o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego nie dawał podstawy do zawieszenia postępowania rozgraniczeniowego. W toku postępowania złożył pisemne oświadczenie, że upoważnił żonę do działania w jego imieniu i był należycie reprezentowany w sprawie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Uchylając zaskarżone postanowienie wyrokiem z dnia 9 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Rz 355/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie podał, że jednym z elementów składających się na konstrukcję zagadnienia wstępnego jest istnienie zależności pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem materialnym lub procesowym przez inny organ lub sąd, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Zdaniem Sądu wniosek z dnia 25 maja 2005 r., którego prawdziwość jest kwestionowana, należało traktować jako kolejne pismo w sprawie, a zawarte tam wskazanie geodety nie miało mocy, bowiem geodetę wyznacza i upoważnia Wójt na podstawie art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst. jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 ze zm.). Zagadnieniem prejudycjalnym nie była również kwestia sfałszowania potwierdzenia obioru wezwania geodety do stawiennictwa na gruncie dnia 7 lipca 2005 r. Fakt ten mógł, co najwyżej, rzutować na skuteczność doręczenia wezwania wnioskodawcy, którego jednak J. B. nie zakwestionował. Co więcej, potwierdził, iż posiadał wiedzę o spotkaniu udzielając żonie pełnomocnictwa do reprezentowania go w czynnościach wyznaczonych na dzień 7 lipca 2005 r. Zaskarżając wyrok w całości Z. D. podniosła zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu polegające na uwzględnieniu skargi J. B. i uchyleniu zaskarżonego postanowienia wobec bezzasadnego przyjęcia, że w sprawie nie zaistniała przesłanka z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wniosła o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu Z. D. podała, że Sąd pierwszej instancji nie wskazał wprost, który przepis postępowania został przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszony. Wskazując w wyroku na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jako podstawę rozstrzygnięcia Sąd powinien był dokonać oceny konkretnych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które zostały naruszone przez organ odwoławczy orzekający w postępowaniu zażaleniowym. Uchylenie postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. możliwe jest, jeżeli naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca podała, że w sprawie zachodziły okoliczności faktyczne i prawne uzasadniające uchylenie postanowienia Wójta Gminy Ż. z dnia [...] i zawieszenie postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącej wynik postępowania przed organami Prokuratury Rejonowej w Ł. (zmierzającego do ustalenia czy podpis J. B. pod pismem z dnia 25 maja 2005 r. został podrobiony) był zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. dla postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości. Podała, że fakt podrobienia podpisu został stwierdzony prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w Ł. z dnia 21 czerwca 2006 r., sygn. akt [...]. Z. D. nie zgodziła się ze stwierdzeniem Sądu, że pismo z dnia 25 maja 2005 r. nie miało istotnego znaczenia w sprawie. Stanowiło ono uzupełnienie pierwotnie złożonego wniosku o rozgraniczenie nieruchomości, ze wskazaniem osoby geodety, który następnie prowadził w sprawie czynności. Pismo było zatem konsekwencją wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia wniosku przez organ pierwszej instancji w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Skarżąca dodała, że jeżeli podnoszony zarzut sfałszowania podpisu okazałby się słuszny, to organ pierwszej instancji, po podjęciu zawieszonego postępowania, zobligowany byłby do pozostawienia podania bez rozpoznania (jako nie uzupełnione przez stronę w terminie - art. 64 § 2 k.p.a. Z. D. podniosła również, że za uchyleniem zaskarżonego postanowienia przemawiał fakt braku sprecyzowania przesłanek odmowy zawieszenia postępowania w postanowieniu Wójta Gminy Ż. z dnia [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.. 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej: k.p.a.) organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jeżeli taka sytuacja zachodzi, organ obowiązany jest ustalić - w świetle obowiązujących przepisów - związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego a zagadnieniem wstępnym. W razie, gdy związek taki nie wystąpi zawieszenie postępowania nie jest dopuszczalne. W skardze kasacyjnej Z. D. utrzymywała, że ustalenie czy podpis na wniosku z dnia 25 maja 2005 r. o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego został sfałszowany, stanowi zagadnienie prejudycjalne dla rozstrzygnięcia sprawy o rozgraniczenie nieruchomości. Ze stanowiskiem takim nie sposób było się zgodzić. W myśl art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027) czynności ustalania przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez wójta. Upoważnienie geodety może być przez organ wydane osobno lub zawarte w postanowieniu o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego. Geodeta jest zatem wyznaczany i umocowany przez organ, a nie przez stronę postępowania. Mając to na względzie, wniosek J. B. z dnia 9 maja 2005 r., w którym żądał on dokonania rozgraniczenia działki nr ewid. [...], położonej w Ż., z działką nr [...], należało traktować jako wystarczający dla skutecznego wszczęcia postępowania w sprawie. Jakkolwiek Wójt Gminy rzeczywiście wezwał J. B. do wskazania uprawnionego geodety, to jednak odpowiedź na to pismo (której nadał postać wniosku) nie była niezbędnym warunkiem dla dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego. Wbrew twierdzeniom Z. D. bezskuteczność złożonego tam oświadczenia (wobec sfałszowania podpisu) nie powodowała pozostawienia pierwotnego wniosku bez rozpoznania. W myśl art. 64 § 2 k.p.a., wnioskodawcę wzywa się do usunięcia braków podania pod rygorem pozostawienia go bez rozpoznania tylko wtedy, jeżeli podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa. Wezwanie do wskazania uprawnionego geodety należało więc traktować jako czynność fakultatywną wykonaną przez organ w ramach zapewnienia stronie możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym (art. 10 ust. 1 k.p.a.). Jego niewykonanie nie mogło powodować pozostawienia wniosku o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego bez rozpoznania. Na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, iż także sfałszowanie podpisu na zwrotnym potwierdzeniu odbioru zawiadomienia o rozprawie rozgraniczeniowej nie stanowiło zagadnienia wstępnego w postępowaniu rozgraniczeniowym, skoro sam wnioskodawca potwierdził fakt swojego czynnego udziału w postępowaniu. Zgodnie z § 19 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz.U. z 1999 r. Nr 45, poz. 453) dowody doręczenia stronom wezwań do stawienia się na gruncie stanowią, co prawda, dokumentację rozgraniczenia nieruchomości, jednakże brak dowodu doręczenia - w sytuacji kiedy strona potwierdza pisemnie, iż powzięła wiedzę o terminie stawienia się na gruncie - nie może być traktowane jako zagadnienie uzasadniające zawieszenie postępowania. Co więcej, w razie powzięcia jakichkolwiek wątpliwości co do prawidłowości przeprowadzenia czynności przez geodetę, wójt może zwrócić mu dokumentację do ewentualnej poprawy i uzupełnienia w trybie art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Podzielając zasadność rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.