II OSK 138/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Maria Czapska-Górnikiewicz Sędziowie Halina Kuśmirek (spr.) Małgorzata Stahl Protokolant Joanna Gołębiewska po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. i J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 października 2005 r. sygn. akt II SA/Gd 2828/02 w sprawie ze skargi W. i J. B. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] października 2002 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku na rzecz W. i J. małż. B. kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 października 2005 r. – sygn. akt VII SA/Gd 2828/02, oddalona została skarga W. B. i J. B. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] października 2002 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji ustalił, iż bezsporną okolicznością jest, że skarżący dom letniskowy wybudowali w 1970 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę. W dacie realizacji inwestycji obowiązywała ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, która wymagała na budowę domku letniskowego – pozwolenia na budowę i tylko na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym. W dacie orzekania przez organ II instancji działka na której znajduje się przedmiotowy obiekt nie była w planie przeznaczona pod jakąkolwiek zabudowę. Zgodnie zaś z planem z dnia 27.04.1990 r. działka przeznaczona była pod uprawy leśne. Zostały więc spełnione przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. zobowiązujące organ administracji do wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego z naruszeniem prawa na terenie nie przeznaczonym pod inwestycję. Skargę kasacyjną od tego wyroku złożyli W. i J. B., reprezentowani przez radcę prawnego M. D. Skarga kasacyjna zarzuciła wyrokowi: – naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. przez ich niewłaściwe zastosowanie, podczas gdy przedmiotowy obiekt został wzniesiony w zgodzie z przepisami prawa budowlanego i prawa zagospodarowania przestrzennego obowiązującymi w czasie jego wybudowania, w szczególności z przepisem § 4 ust. 1 pkt 14 rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 27.07.1961 r. – naruszenie przepisów postępowania art. 174 pkt 2 w zw. z art. 134 § 1 i 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które miało istotny wpływ na wynik sprawy przez pominięcie przez Sąd I instancji okoliczności, że organy nadzoru budowlanego pomimo obowiązku wynikającego z art. 97 § 1 pkt 4 kpa nie zawiesiły postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez właściwy organ zagadnienia wstępnego objętego wnioskiem skarżącego z dnia 4 maja 1977 r. o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, skarżący podnieśli, iż w sprawie nie zaistniała przesłanka z art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Brak jest bowiem ustalenia, że obiekt został wybudowany niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy. W dacie wzniesienia przedmiotowego obiektu obowiązywały przepisy rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 27.07.1961 r., w sprawie państwowego nadzoru budowlanego nad budową, rozbiórką utrzymaniem obiektów budowlanych budownictwa powszechnego wydane na podstawie art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 31.01.1961 r. – Prawo budowlane. Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 14 tego rozporządzenia nie wymagała zgłoszenia ani pozwolenia na budowę budowa obiektów architektury ogrodowej, a do niej należy zaliczyć obiekt w postaci domu letniskowego bez fundamentów, o pow. 12m², który nie posiada instalacji wodnej, gazowej ani elektrycznej. Tym samym orzeczenie rozbiórki takiego obiektu było wadliwe. Ponadto wobec złożenia przez skarżących wniosku o pozwolenie na użytkowanie obiektu, należało zawiesić postępowanie do czasu rozstrzygnięcia tego zagadnienia wstępnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, zaś z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności, wobec czego Sąd rozpatrzył podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania – art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. i naruszenia prawa materialnego – art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, to nie może on być uznany za zasadny. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 prawa o postępowaniu przed sadami administracyjnymi nie wystarcza samo wykazanie naruszenia przepisów postępiania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej brak jest próby wskazania skutków dla skarżonego wyroku popełnionego przez organy administracji naruszenia prawa procesowego. Skarga kasacyjna zawiera natomiast usprawiedliwiony zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24.10.1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.). Powołany przepis dotyczy warunków zastosowania przez organy administracyjne instytucji przymusowej rozbiórki obiektu w sytuacji równoczesnego wystąpienia dwóch przesłanek do wydania takiego orzeczenia: – rozpoczęcia budowy lub wybudowania obiektu niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy; – usytuowanie obiektu na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę. Organy administracyjne ustaliły, iż dom letniskowy skarżących został wybudowany w 1970 roku. Te ustalenia zostały przyjęte również przez Sąd I instancji. Stosownie więc do art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 89, poz. 414 ze zm.) należało do takiej budowy zastosować przepisy poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 24.10.1974 r. Prawo budowlane. Uznając prawidłowość zastosowanego przez organy administracyjne art. 37 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, Sąd I instancji przyjął, iż wybudowanie przez skarżących domu letniskowego było niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przy czym powołał się na plan gminy K. nr [...] z dnia 27.04.1990 r. oraz plan obowiązujący w dacie orzekania przez organ II instancji tj. w roku 2002. Od lat ukształtowane zostało orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, które określało że warunkiem koniecznym dla skorzystania przez organ administracyjny z art. 37 ust. 1 pkt 1 Praw budowlanego z 1974 r. jest budowa obiektu bez wymaganego pozwolenia w czasie obowiązywania planu zagospodarowania przestrzennego przewidującego odmienne przeznaczenie terenu (wyrok NSA z dn. 25.09.1981 r. sygn. akt I SA 1933/81; wyrok NSA z dn. 5.06.1985 r., sygn. akt SA/Gd 860/04; wyrok NSA z dn. 29.12.1987 r. sygn. akt SA/Lu 502/87; wyrok NSA z dn. 19.05.1999 r. sygn. akt IV SA 196/96; wyrok NSA z dn. 20.05.2004 r. sygn. akt OSK 281-282/04;). Chodzi więc o sprzeczność usytuowania obiektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie jego budowy, a nie o plany miejscowe uchwalone w późniejszym okresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku powołał się zaś na plany miejscowe zagospodarowania przestrzennego obowiązujące na tym terenie po dwudziestu lub trzydziestu latach od daty realizacji obiektu. Brak jest jakichkolwiek ustaleń czy w dacie budowy w 1970 roku obowiązywał na tym terenie plan zagospodarowania przestrzennego, oraz czy jego ustalenia przewidywały odmienne przeznaczenie działki inwestorów. Co więcej z przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 cytowanej wyżej ustawy wynika, iż przepis ten może dotyczyć jedynie obiektu, realizowanego lub zrealizowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy. Skoro dom letniskowy wybudowany został przez skarżących w 1970 roku należało zbadać, czy w świetle obowiązującej wówczas ustawy z dnia 31.01.1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 7, poz. 46) i przepisów wykonawczych do tej ustawy dom letniskowy skarżących należy uznać za samowolę budowlaną. W sprawie natomiast w ogóle nie odniesiono się do tej okoliczności, ani w postępowaniu administracyjnym, ani też przed Sądem I instancji. Zasadnie więc skarga kasacyjna podnosi, iż w świetle tak poczynionych przez Sąd I instancji ustaleń brak było dostatecznych podstaw do zastosowania w sprawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 roku. Z tych względów na podstawie art. 185 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji wyroku.