IV SA/Wa 1924/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), asesor WSA Aneta Opyrchał, Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi Rady Gminy R. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia (...) lipca 2006 r. nr (...) w przedmiocie odmowy zatwierdzenia taryf zbiorowego zaopatrzenia w wodę - oddala skargę - Uchwałą z dnia [...] czerwca 2006 roku, Nr [...] Rada Gminy R. odmówiła zatwierdzenia taryf zbiorowego zaopatrzenia w wodę przedłożonych przez Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Spółka z o. o. w R., ul. [...], mających obowiązywać od dnia 1 sierpnia 2006 roku do dnia 31 lipca 2007 roku na terenie Gminy R.. W uzasadnieniu uchwały Rada Gminy stwierdziła, iż taryfy są niezgodne z przepisami ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz przepisami Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002 roku w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Zdaniem Rady Gminy interpretacja szczegółowych rozwiązań ustawowych nie może polegać wyłącznie na gramatycznej wykładni szczegółowych konstrukcji ustawowych. Interpretacja ta winna każdorazowo uwzględniać dyrektywy zwarte w art. 1 ustawy, a przede wszystkim tych fragmentów przepisu, które odnoszą się do "ochrony interesów odbiorców usług" i "optymalizacji kosztów". Nadto art. 3 ust. 1 ustawy wskazuje, iż zbiorowe zaopatrzenie w wodę jest zadaniem własnym Gminy. Treść tych przepisów zdaniem Rady Gminny prowadzi do wniosku, iż ustawodawca co do zasady w niczym wyraźnie nie ogranicza wpływu gmin na działalność przedsiębiorstw wodno - kanalizacyjnych. Kompetencje organu gminy nie mogą sprowadzać się do automatycznej akceptacji w formie podjęcia uchwały o zatwierdzeniu taryfy bądź do braku jakiegokolwiek działania w sytuacji, gdy taryfa zostanie opracowana niezgodnie z prawem. Rada Gminy winna mieć realny wpływ na sposób załatwienia sprawy zatwierdzenia taryfy opłat zbiorowego zaopatrzenia w wodę. Wniesienie wniosku taryfowego przygotowanego przez przedsiębiorstwo wodno - kanalizacyjne wszczyna postępowanie. Wniosek ten podlega badaniu pod względem formalnym i merytorycznym przez Wójta. Rada Gminy otrzymuje wniosek już po weryfikacji go przez Wójta. Koszty podlegające weryfikacji to koszty uwzględnione przy ustalaniu przychodów dla określenia taryfy, związane ze świadczeniem usług, poniesione w poprzednim roku obrachunkowym, ustalone na podstawie ewidencji księgowej, z uwzględnieniem planowanych zmian tych kosztów w roku obowiązywania taryfy. Stosownie do art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku Wójt weryfikuje koszty pod względem celowości ich ponoszenia. Wójt pismem z dnia 6 czerwca 2006 roku wystąpił do Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Spółka z o. o. w R. o udostępnienie ewidencji księgowej przedsiębiorstwa. Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej odpowiadając na pismo Wójta stwierdziło, że żaden przepis nie precyzuje w jaki sposób odbywa się weryfikacja kosztów i Wójt winien dokonać weryfikacji kosztów w oparciu o przedłożony przez Spółkę wniosek. Zdaniem Rady Gminy aby móc coś sprawdzić należy dysponować materiałem porównawczym. Tymczasem Spółka mimo tego, że zgadza się, by Wójt dokonał weryfikacji nie daje mu jednocześnie do tego instrumentów porównawczych twierdząc, iż są to informacje objęte tajemnicą. Zdaniem Rady Gminy aby sprawdzić zasadność proponowanej taryfy konieczne jest posiadanie ewidencji księgowej kosztów. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] lipca 2006 roku, Nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 91 i art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy R. z dnia [...] czerwca 2006 roku, Nr [...] w sprawie odmowy zatwierdzenia taryf zbiorowego zaopatrzenia w wodę na terenie Gminy R.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda stwierdził, że zgodnie z treścią art. 24 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniem ścieków Radę Gminy posiada upoważnienie do podjęcia uchwały o zatwierdzeniu, w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku, albo o odmowie zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały sporządzone niezgodnie z przepisami. W podstawie uchwały ani w uzasadnieniu uchwały nie został wskazany konkretny przepis prawa, który został naruszony przez Przedsiębiorstwo. W uzasadnieniu omówiono jedynie kompetencje władcze Rady Gminy w sferze usług publicznych wynikających z ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Konkretyzacja zagadnień związanych z określaniem taryf i weryfikacji ich zgodności z prawem określona została w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 sierpnia 2002 roku w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę oraz zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 26, poz. 257). Określa to w szczególności § 19 wymienionego wyżej Rozporządzenia. Nieuzasadnione są zdaniem Wojewody zarzuty dotyczące nieprawidłowości naliczania amortyzacji od Stacji Ujęcia Wody, jako jednego ze składników kosztów mających wpływ na wysokość ceny za wodę. Stacja ta została przekazana na własność Spółce i jest jej własnością, chociaż zbudowana jest na gruncie będącym współwłasnością w częściach równych Gminy R., gdyż zgodnie z treścią art. 49 ustawy z dnia 23 kwietnia 1996 roku urządzenia służące do doprowadzania lub odprowadzania wody, pary, gazu, prądu elektrycznego oraz inne podobne nie należą do części składowych gruntu lub budynku, jeżeli wchodzą w skład przedsiębiorstwa lub zakładów. Nie znajduje również uzasadnienia zarzut niepotrzebnie wykazywanej przez Przedsiębiorstwo ujemnej marży zysku oraz wyniku finansowego netto i brutto przy takich samych wielkościach. Został on wykazany, gdyż takie informacje należało ująć w załącznikach do wniosku o zatwierdzenie taryf zgodnie z wymogiem zawartym w rozporządzeniu wykonawczym. Zarzuty te nie znalazły odzwierciedlenia w Uchwale Rady Gminy R. (ani w jej uzasadnieniu) i nie wskazano, które przepisy zostały przez Przedsiębiorstwo naruszone bądź niezachowane. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z dnia 11 kwietnia 2005 roku, II OSP 1/05 - ONSA podkreślił, że weryfikacji kosztów pod względem celowości ich ponoszenia Wójt dokonuje w oparciu o art. 24 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowemu odprowadzaniu ścieków, a więc ocenia zgodność ich opracowania z prawem, jak również ocenia czy taryfy zostały opracowane zgodnie z przepisami prawa. Powyższe okoliczności zdaniem Wojewody świadczą o tym, że uchwała podjęta została bez wskazania, jakie przepisy prawa zostały naruszone przez Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Spółka z o. o. w R.. Na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła Rada Gminy R. podnosząc argumenty tożsame z argumentami zawartymi w uzasadnieniu uchwały. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu i wniósł o oddalenie skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem materialnym i procesowym. Zaskarżone rozstrzygniecie w ocenie Sądu nie narusza prawa. Analiza treści uzasadnienia uchwały oraz rozstrzygnięcia Wojewody wskazuje, iż istotą sporu miedzy Radą Gminy, a Wojewodą jest zagadnienie czy Wójt, który dokonuje wstępnej analizy wniosku o zatwierdzenie taryfy opłat, ma prawo zażądać od przedsiębiorstwa zajmującego się zaopatrzeniem ludności w wodę dostarczenia dokumentacji księgowej prowadzonej przez to przedsiębiorstwo, aby na jej podstawie dokonać oceny prawidłowości sporządzenia taryfy oraz czy odmowa dostarczenia takiej dokumentacji może być podstawą do odmowy zatwierdzenia taryfy przez Radę Gminy. Treść uzasadnienia uchwały Rady Gminy R. pozwala zdaniem Sądu stwierdzić, iż to właśnie odmowa dostarczenia tej dokumentacji była powodem wydania uchwały odmawiającej zatwierdzenia taryf przedłożonych przez Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Spółka z o. o. w R.. Zdaniem Sądu podzielić należy pogląd Wojewody [...], iż brak jest podstaw prawnych do formułowania przez Wójta tego typu żądania, a w konsekwencji do odmowy z tego powodu zatwierdzenia przez Radę Gminy taryf opłat za wodę. W dacie składania wniosku obowiązywało Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002 roku w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2002 roku Nr 26, poz. 257). W § 19 tego rozporządzenia wymienione zostały informacje, które winny być dołączone do wniosku o zatwierdzenie taryfy. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że do wniosku dołączane miały być informacje, a nie dokumenty źródłowe na podstawie których informacje te zostały ustalone. W przepisie tym użyte zostało sformułowanie "w szczególności". Oznacza to, że do wniosku mogły być dołączone jeszcze inne informacje, ale nie dokumenty księgowe, które posłużyły do ustalenia tych informacji. Twierdzenie, Rady Gminy, że Wójt ma prawo żądać dostarczenia tego typu dokumentów przez przedsiębiorstwo zajmujące się zaopatrzeniem ludności w wodę, gdyż wynika to z interpretacji treści art. 1 oraz art. 3 ust.1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2001 roku, Nr 72, poz. 747 ze zm.) nie znajduje żadnego uzasadnienia. Z faktu, iż ustawodawca uznał, że zbiorowe zaopatrzenie w wodę jest zadaniem własnym gminy nie sposób wyprowadzić wniosku, iż upoważnia to gminę - jak to twierdzi Rada - do niczym nieograniczonego wpływu gmin na działalność przedsiębiorstw wodno - kanalizacyjnych. Uprawnienia władzy publicznej w stosunku do podmiotów gospodarczych muszą wynikać wyraźnie z przepisów prawa. Niedopuszczalne jest domniemywanie istnienia takich uprawnień. Tymczasem wykładnia przepisów ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków zaproponowana przez Radę Gminy jest w istocie domniemaniem, iż Wójtowi przysługuje uprawnienie do żądania od przedsiębiorstwa zajmującego się zaopatrzeniem W ludności w wodę dostarczania mu dokumentacji księgowej. Powoływanie się przez Radę Gminy na poparcie swojego stanowiska na zawarte w art. 1 ustawy stwierdzenia o ochronie interesów odbiorców usług oraz o optymalizacji kosztów jest wybiórczym zacytowaniem części tego przepisu. Art. 1 ustawy brzmi następująco: "Ustawa określa zasady i warunki zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz zbiorowego odprowadzania ścieków, w tym zasady działalności przedsiębiorstw wodociągowo - kanalizacyjnych, zasady tworzenia warunków do zapewnienia ciągłości dostaw i odpowiedniej jakości wody, niezawodnego odprowadzania i oczyszczania ścieków, wymagania dotyczące jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, a także zasady ochrony interesów odbiorców usług, z uwzględnieniem wymagań ochrony środowiska i optymalizacji kosztów". Treść tego przepisu pozwala jedynie na ustalenie zakresu przedmiotowego ustawy. Z przepisu tego wynika, że w dalszych przepisach ustawy określone zostaną zasady ochrony interesów odbiorców usług oraz zasady optymalizacji kosztów. Wywodzenie z treści tego przepisu uprawnień Wójta do żądania od przedsiębiorstw zajmujących się zaopatrzeniem ludności w wodę dokumentacji księgowej nie ma żadnych racjonalnych podstaw. Sposób realizacji celów jakie ustawodawca chciał osiągnąć wprowadzając w życie ustawę z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wskazany został w dalszych przepisach tej ustawy oraz przepisach wykonawczych. Ponownie stwierdzić należy, iż wolą ustawodawcy było, by do wniosku o zatwierdzenie taryf załączane były określone informacje mające uzasadniać propozycje zawarte we wniosku, a nie dokumenty księgowe przedsiębiorstwa składającego wniosek. Dopiero w aktualnie obowiązującym rozporządzeniu Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 roku w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2006 roku Nr 127, poz. 886) w § 19 ust. 1 pkt 3 zawarty został wymóg dołączenia do wniosku dokumentu w postaci ostatniego sprawozdania finansowego za rok obrotowy. Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Spółka z o. o. w R. nie miało więc obowiązku przedstawienia Wójtowi swojej dokumentacji księgowej. Wójt oraz Rada Gminy R. mogły domagać się dostarczenia dodatkowych informacji, jeśli były one konieczne do rozpoznania wniosku. Nie było natomiast podstaw do żądania od Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej dostarczenia dokumentacji księgowej. Odmowa dostarczenia takiej dokumentacji nie mogła być podstawą do wydania uchwały odmawiającej zatwierdzenia taryf zbiorowego zaopatrzenia w wodę. Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody uchylające uchwalę Rady Gminy R. z dnia [...] czerwca 2006 roku Nr [...] było więc w pełni uzasadnione. Z powyższych względów na podstawie art. 151 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2000 roku Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.