I SA/Wa 1866/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia WSA Jerzy Siegień (spr.) Asesor WSA Joanna Skiba Protokolant Bożena Dąbkowska-Mastalerek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi A.M. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Budownictwa na rzecz skarżącego A.M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 1992 r., na podstawie art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464, z późn. zm.) stwierdził nabycie z mocy prawa (z dniem 5 grudnia 1990 r.) przez Przedsiębiorstwa Państwowego [...] w B. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w M. przy ul. [...], oznaczonego jako działka nr [...] o pow. [...] m2 oraz nabycie własności budynków i urządzeń znajdujących się na przedmiotowym gruncie. Umową z dnia 1 lipca 2005 r., prawa rzeczowe do przedmiotowej nieruchomości zostały przekazane Przedsiębiorstwu [...] Sp. z o.o. w B.. Wnioskiem z dnia 9 listopada 2005 r. Starosta [...] wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji. Po rozpatrzeniu wniosku Starosty [...], Minister Transportu i Budownictwa decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1992 r. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2006 r. wystąpił A.M.. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] września 2006 r., po rozpoznaniu wniosku A.M. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2006 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1992 r., dotyczącej uwłaszczenia Przedsiębiorstwa Państwowego [...] działką nr [...] położoną w M. przy ul. [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego w tej sprawie ustalono, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], stanowiąca poprzednio współwłasność W. i A. M. została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] sierpnia 1964 r., utrzymanym w mocy decyzją Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] listopada 1964 r. W dniu 5 grudnia 1990 r. jak i w dniu wydania decyzji uwłaszczeniowej grunt ten stanowił własność Skarbu Państwa oraz pozostawał w zarządzie jednostki uwłaszczonej na podstawie decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w M. z dnia [...] marca 1986 r. Spełnione były zatem kryteria uwłaszczenia, o których mowa w art. 2 ust. 1-2 powołanej ustawy z dnia 29 września 1990 r Minister Budownictwa ustalił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności powyższych orzeczeń dotyczących sprawy wywłaszczenia zostało wszczęte w 1998 r. (na wniosek A.M. z dnia 18 grudnia 1998 r.), a więc już po wydaniu decyzji uwłaszczeniowej. Następnie Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] listopada 2002 r., utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] marca 2003 r., stwierdził nieważność powyższych orzeczeń o wywłaszczeniu nieruchomości. Decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast została zaskarżona przez Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. w B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 10 maja 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 251/05 oddalił skargę. Wniosek współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości dotyczącej działki nr [...] o powierzchni [...] m2 wpłynął do Urzędu Rejonowego w M. w dniu 8 lutego 1991 r., a więc został złożony przed wydaniem decyzji uwłaszczeniowej. Minister Budownictwa podkreślił, że wniosek ten został załatwiony decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w M. z dnia [...] maja 1991 r. o odmowie zwrotu nieruchomości, utrzymaną w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1991 r. A zatem w dniu wydania decyzji uwłaszczeniowej nie toczyło się już postępowanie dotyczące sprawy zwrotu nieruchomości. Ani w dniu 5 grudnia 1990 r., ani w dniu wydania decyzji uwłaszczeniowej, nie toczyło się również postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczeń dotyczących sprawy wywłaszczenia i nie były skutecznie zgłoszone roszczenia osób trzecich, a więc nie było przeszkód do wydania stosownej decyzji uwłaszczeniowej. Zdaniem Ministra Budownictwa oznacza to, że do wzruszenia decyzji uwłaszczeniowej, w powyższym zakresie, ma zastosowanie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. dotyczący wznowienia postępowania, a nie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. dotyczący sprawy stwierdzenia nieważności decyzji. Skargę na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2006 r. utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2006 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1992 r. złożył A.M.. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w wyniku stwierdzenia nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości Skarb Państwa utracił prawo własności do wywłaszczonej nieruchomości, a wszelkie czynności prawne oparte na decyzji prawnej, w stosunku do której stwierdzono jej nieważność oparte są na mylnych przesłankach. Skarżący nie zgadza się z ustaleniami i interpretacją przepisów prawnych obowiązujących w tym zakresie, dokonanymi przez Ministra Transportu i Budownictwa. Podkreślił on w szczególności, że od chwili wywłaszczenia nieruchomości nie zgadzał się z faktem wywłaszczenia i kilkakrotnie przed dniem 5 grudnia 1990 r. składał wnioski o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub uchylenie decyzji o wywłaszczeniu do różnych organów administracji państwowej. Wnioski te pozostały bez odpowiedzi. Data złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o uwłaszczeniu w istniejącej sytuacji faktycznej jest bez znaczenia, ponieważ zgodnie z obowiązującymi przepisami dążył on do uznania za nieważną decyzję o wywłaszczeniu. Bez uchylenia decyzji o wywłaszczeniu czynności skarżącego zmierzające do stwierdzenia nieważności decyzji o uwłaszczeniu nie znajdowałyby żadnego uzasadnienia. Każdy organ odmówiłby stwierdzenia nieważności decyzji o uwłaszczeniu, ponieważ w obiegu pozostała decyzja wywłaszczeniowa, która stwierdzała, że przedmiotowa nieruchomości stanowiła własność Skarbu Państwa, a osoby wywłaszczone nie mogą powoływać się na tytuł własności. Przeszkody takie ustąpiły z chwilą stwierdzenia nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości. Dopiero po zakończeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu powstały przesłanki, na które skarżący mógł powołać się w toczącym się postępowaniu w przedmiotowej sprawie. W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga wniesiona w rozpoznawanej sprawie jest uzasadniona. Sąd uwzględniając skargę na decyzję jest obowiązany zaskarżonej decyzję uchylić, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.). Jak wynika z postanowienia Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] listopada 2004 r. sygn. akt [...] W.M. zmarł w dniu 8 października 2004 r. Spadek po nim nabyła córka M.J. L. w całości. Minister Transportu i Budownictwa wydając decyzję z dnia [...] kwietnia 2006 r. oraz z dnia [...] września 2006 r. skierował ją do osoby nie żyjącej. Spadkobierca W.M.o M.J. L. nie została natomiast zawiadomiona o wszczęciu postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji oraz nie brała udziału w tym postępowaniu. Artykuł 10 § 1 k.p.a. ustanawia ogólną zasadę udziału strony w postępowaniu. Obowiązkiem organu jest zagwarantowanie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz zapewnienie jej przed wydaniem decyzji możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Naruszenie tej zasady jest kwalifikowaną wadą procesową, która stanowi podstawę wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek strony (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Niedoręczenie zaskarżonej decyzji spadkobiercy W.M. stanowi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Sąd obowiązany był zatem zaskarżoną decyzję uchylić. Obowiązkiem organu drugiej instancji będzie ponowne rozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1992 r., dotyczącej uwłaszczenia Przedsiębiorstwa Państwowego [...] działką nr [...] położoną w M. przy ul. [...], po uprzednim zawiadomieniu o prowadzonym postępowaniu wszystkich stron tego postępowania. Minister Transportu i Budownictwa odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1992 r. ograniczył się w zasadzie do stwierdzenia, że do wzruszenia decyzji uwłaszczeniowej ma zastosowanie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. dotyczący sprawy wznowienia postępowania, a nie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. dotyczący sprawy stwierdzenia nieważności decyzji. Zdaniem tego organu o słuszności powyższego poglądu przesądza ocena prawna zawarta w wyroku Sądu Najwyższego sygn. akt III ARN 21/96 z dnia 5 lipca 1996 r. Minister Transportu i Budownictwa całkowicie pominął jednak fakt, że pogląd powyższy nie został w pełni zaakceptowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W uchwale z 9 listopada 1998 r. (OPK 4/98; ONSA 1999/1/13) NSA wskazał, że przepis art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. wymienia jako przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego przypadek, w którym zachodzi potrzeba rozpatrzenia wpływu zmiany czy też uchylenia decyzji administracyjnej lub orzeczenia sądowego na bezpośrednio zależną od nich decyzję administracyjną. Chodzi tu zatem o rozstrzygnięcie jakiejś sprawy lub pojedynczej kwestii zawartej w decyzji administracyjnej lub w orzeczeniu sądowym wydanych w odrębnej i samodzielnej sprawie, stanowiące istotny fakt prawotwórczy w następnej, już innej sprawie administracyjnej w sytuacji, w której albo w ogóle nie mogłaby być wydana decyzja administracyjna, albo nie mogłaby być wydana decyzja administracyjna określonej treści bez stanu prawnego lub faktycznego ukształtowanego lub stwierdzonego wcześniejszym rozstrzygnięciem administracyjnym czy też sądowym innej - odrębnej sprawy. W rozpatrywanej sprawie taki przypadek nie zachodzi. Wprawdzie bez wywłaszczenia gruntu i budynku w drodze administracyjnej nie można by było wydać decyzji uwłaszczeniowej, ale żaden przepis prawa nie nakładał na organ administracji obowiązku wydania tej decyzji wskutek tego, że Skarb Państwa nabył przedmiotową nieruchomość w drodze wywłaszczenia. Była to pod względem prawnym sytuacja, w której na żądanie stron następowało wszczęcie postępowania administracyjnego, w którym rozpatrywano odrębną, samodzielną sprawę zakończoną decyzją o uwłaszczeniu Przedsiębiorstwa Państwowego [...] w B.. Nie był to przypadek decyzji administracyjnej zależnej w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., lecz decyzji wydawanych w sprawach, które pojawiały się jedna po drugiej, ale pomiędzy nimi nie było związku koniecznego. O odrębności tych postępowań przesądza jednoznacznie fakt, iż nie wszystkie nieruchomości Skarbu Państwa nabyte w wyniku wywłaszczenia stały się przedmiotem uwłaszczenia oraz nie wszystkie nieruchomości podlegające uwłaszczeniu zostały przez Skarb Państwa nabyte w drodze wywłaszczenia. Również w wyroku z dnia 20 kwietnia 2004 r. (OSK 10/04) NSA jednoznacznie wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji o odmowie ustanowienia prawa własności czasowej do gruntu warszawskiego, w wyniku której również budynki stały się własnością Skarbu Państwa, może być podstawą do przeprowadzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej. Pomimo iż wyrok powyższy oraz powołana uchwała z dnia 9 listopada 1998 r. dotyczyły gruntów warszawskich, ocena prawna w nich zawarta ma analogiczne zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Minister Budownictwa stwierdzając w zaskarżonej decyzji, że z akt sprawy nie wynika, aby do dnia wydania decyzji uwłaszczeniowej osoby trzecie posiadały prawa rzeczowe do przedmiotowych działek, a więc nie można mówić o naruszeniu praw osób trzecich, pominął całkowicie fakt, iż stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowych znosi ich skutki prawne od dnia ich wydania w sprawie administracyjnej. Stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej, na mocy której Skarb Państwa nabył przedmiotową nieruchomość wykazało, że nie było podstaw prawnych do uwłaszczenia Przedsiębiorstwa Państwowego [...] w B. Wbrew wyraźnemu zakazowi naruszania praw osób trzecich ustanowiono użytkowanie wieczyste na rzecz Przedsiębiorstwa Państwowego [...] w B. do gruntu, którym Skarb Państwa władał jako osoba nieuprawniona, bowiem w rzeczywistości grunt ten był stale cudzą własnością. Fakt ten stanowi niewątpliwie przypadek rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zasadniczym bowiem sensem instytucji stwierdzenia nieważności jest wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwej decyzji, a tym samym zniesienie skutków prawnych, które ta decyzja wywołała, chyba że są to skutki nieodwracalne (art. 156 § 2 k.p.a.). Przypadek powyższy nie może być utożsamiany z przypadkiem np. złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości już po wydaniu decyzji uwłaszczeniowej, jeżeli wywłaszczenie nastąpiło zgodnie z prawem. Wtedy bowiem istotnie brak byłoby podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia praw osób trzecich przy wydawaniu decyzji uwłaszczeniowej, bowiem prawa takie przed wydaniem decyzji uwłaszczeniowej nie zostały zgłoszone. Wyrażony w zaskarżonej decyzji pogląd Ministra Budownictwa oznaczałby w istocie wyłączenie możliwości stwierdzenia nieważności późniejszej decyzji z tego powodu, że stan prawny ukształtowany wcześniejszą decyzją był wadliwy. Minister Budownictwa odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej naruszył tym samym art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464, z późn. zm.), w stopniu mającym istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Mając powyższe na względzie, Sąd działając na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c oraz art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270, z późn. zm), orzekł jak w wyroku.