II SA/Sz 568/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Agata Banc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi E.S.A. z siedzibą w [...] - Grupa [...] E.S.A. [...] w [...] na decyzję Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty za zajęcie pasa drogowego I u c h y l a zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] z dnia [...] r. Nr [...], II stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III z a s ą d z a od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] na rzecz Grupy E.S.A. Oddział w [...] kwotę [...] (...) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 39 ust.3 i art. 40 ust. 1 i 2 pkt 2, ust 3, 5 i 11 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 204 poz. 2086/ oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad /Dz.U. Nr 129 poz. 1369/ i art. 104 kpa po rozpoznaniu wniosku Grupy E.S.A. Oddział w [...] z dnia [...] r. 1. wyraził zgodę na zajęcie przez wnioskodawcę, na okres od 30.12.2004 r. do 29.12.2029 r., pasa drogowego o powierzchni [...] m2, w ciągu drogi krajowej nr [...] w kilometrach: od [...] do [...] strona lewa i od [...] do [...] strona prawa, w celu umieszczenia linii kablowej niskiego napięcia 0,4 kV w m. [...] w ul. [...] i ul. [...], według lokalizacji szczegółowej określonej w planie sytuacyjnym stanowiącym załącznik nr [...] do niniejszej decyzji. 2. ustalił opłatę za zajęcie pasa drogowego w łącznej kwocie [...] zł - szczegółowe wyliczenie opłaty zawiera załącznik nr [...] do niniejszej decyzji: a/ w obszarze zabudowanym w poprzek drogi 11 mb x 0,110 x 20,00 zł x 25 lat = [...] zł 5 mb x 0,04 x 20,00 zł x 25 lat = [...] zł b/ wzdłuż drogi w jezdni 40 mb x 0,110 x 8,00 zł x 25 lat = [...] zł poza jezdnią 52 mb x 0,110 x 4,00 zł x 25 lat = [...] zł 190 mb x 0,04 x 4,00 zł x 25 lat = [...] zł W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że wnioskodawca otrzymał uzgodnienie na umieszczenie przedmiotowego urządzenia w pasie drogowym oraz decyzję na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót związanych z budową urządzenia. Dlatego wniosek o wydanie zezwolenia zasługuje na uwzględnienie. Grupa E.SA Oddział w [...] wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zgadzając się na naliczenie opłaty za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej Nr [...] za okres 25 lat z góry i wnosząc o naliczenie opłaty corocznie przez okres 25 lat. Odwołujący się zarzucił, że wyliczenie opłaty za okres 25 lat z góry nie ma uzasadnienia w obowiązujących przepisach. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, decyzją z dnia [...]r. Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 kpa po ponownym rozpatrzeniu sprawy - utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...]r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał , że zgodnie z przepisem art. 40 ust.11 ustawy o drogach publicznych, opłaty za zajęcie pasa drogowego pobiera się przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Opłata ustalona na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego, którego zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad pobierana jest "z góry" za cały okres zajęcia pasa drogowego, określony we wniosku podmiotu występującego o zajęcie pasa drogowego. Opłata liczona jest bowiem jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia, rocznej stawki opłat i liczby lat. Dlatego Dyrektor uznał, że opłaty zostały naliczone zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję wniosła Grupa ESA Oddział w [...] zarzucając naruszenie prawa materialnego, a) art. 40 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 ze zm.) b) § 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. Nr 129, poz. 1369). Strona skarżąca podniosła, że przepis art. 40 ustawy o drogach publicznych nie zawiera w swej treści słów " liczby lat", zatem opłata za zajęcie pasa drogowego w decyzji została ustalona wadliwie. Zdaniem strony skarżącej wszystkie uregulowania zawarte w ustawie o drogach publicznych , jak i w wydanym na jej podstawie rozporządzeniu – stanowią o mnożniku przez dni zajęcia lub o ustalaniu opłat za okresy: krótszy niż 24 godziny, za każdy dzień, za niepełny rok kalendarzowy i za okresy roczne. Żaden z przepisów natomiast nie wskazuje sposobu naliczania opłat za okresy dłuższe niż jeden rok kalendarzowy, co prowadzi do jednoznacznego wniosku, że ustawodawca nie udzielił takiego upoważnienia organom administracyjnym. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakwestionowanym zakresie. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Odnosząc się do zarzutu skargi wyjaśnił, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem strony skarżącej, iż opłata za zajęcie pasa drogowego powinna być ustalona i naliczona sukcesywnie za każdy rok kalendarzowy. Zgodnie z art. 40 ust. 11 opłatę za zajęcie pasa drogowego nalicza się i pobiera w drodze decyzji administracyjnej przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Brak jest zatem podstaw prawnych do wydania decyzji określającej wyłącznie opłatę za zajęcie pasa drogowego na określony rok. Organ wskazał też, że to zarządca drogi jest dysponentem gruntu w pasie drogowym. Udostępnienie go osobom trzecim, może nastąpić wyłącznie na zasadach określonych w art. 22 lub art. 40 ustawy o drogach publicznych. W obu tych przypadkach zasadą jest pobieranie przez Skarb Państwa opłaty za zajęcie pasa drogowego, ustalonej w drodze umowy cywilnoprawnej bądź decyzji administracyjnej. Pobranie opłaty w sposób wskazany przez stronę skarżącą, prowadziłoby do sytuacji, w której po upływie roku podmiot wykorzystywałby grunt Skarbu Państwa na własne cele, nie ponosząc z tego tytułu opłat. Stan taki naruszałby zasadę równości podmiotów, gdyż podmioty zajmujące pas drogowy na cele związane z utrzymaniem drogi na mocy art. 22 tej ustawy byłby w gorszej sytuacji niż podmioty zajmujące ten pas na mocy decyzji administracyjnej. Wojewódzki Sad Administracyjny z w a ż y ł . co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Takie określenie kompetencji Sądu skutkuje tym, że w przypadku stwierdzenia, że decyzja dotknięta jest istotnymi wadami prawnymi, mającymi postać naruszenia przepisów prawa materialnego lub postępowania administracyjnego, Sąd eliminuje z obrotu prawnego taką wadliwą decyzję - w zależności od rodzaju stwierdzonego uchybienia - poprzez jej uchylenie lub stwierdzenie jej nieważności. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem oraz w granicach rozstrzygania Sądu zakreślonych w art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.l, doprowadziła do stwierdzenia, że skarga jest zasadna. W rozpoznawanej sprawie zaskarżoną decyzją zostało udzielone zezwolenie na lokalizację w pasie drogowym urządzeń /linii kablowej niskiego napięcia/ niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego. Art. 39 ust.3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych /tekst jednolity Dz.U. z 2004r. Nr 204, pooz.2086/ stanowi, że: "W szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłączne za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust.7, wydanym w drodze decyzji administracyjnej, zgodnie z art. 40". Z akt administracyjnych wynika, że Grupa ESA Rejon [...] wniosła do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o wydanie zgody na zajęcie pasa drogowego w ciągu drogi krajowej nr [...] w celu umieszczenia urządzeń linii kablowej niskiego napięcia na okres 25 lat. W myśl art. 40 ust.1 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dacie zaskarżonej decyzji "zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej". Zezwolenia takiego wymaga między innymi "umieszczania pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego /art. 40 ust.2 pkt 2/. Stosownie do ust.3 tego artykułu, za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę przy czym - z mocy ust.5 – opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w wyżej cytowanym ust.2 pkt 2 "ustala się jako iloczyn metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i rocznej stawki opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego. Z uwagi na to, że wskazana we wniosku inwestycja dotyczy urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, które miały być umieszczone w pasie drogi krajowej zarządzanej przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad – dla rozstrzygnięcia sprawy istotne były także dalsze, dotyczące tej kategorii dróg, przepisy art. 40 ustawy o drogach publicznych, a w szczególności ust. 7, 10 i 11. W ust. 7 art. 40 tej ustawy, ustawodawca upoważnił Ministra właściwego do spraw transportu, do ustalenia - w drodze rozporządzenia - dla dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wysokości stawek opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego, przy czym jednocześnie zawarł pewne zastrzeżenia. I tak, w odniesieniu do stawki opłaty, o której mowa w ust.5 /opłata za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust.2 pkt 2/ ustawy, w ostatnim zdaniu art. 40 ust.7 stanowi, że stawka ta nie może przekraczać [...] zł. Zgodnie z ust.10 art. 40 tej ustawy, za zajęcie powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego lub urządzenia mniejszej niż 1 m2 stosuje się stawki takie jak z zajęcie 1m2 pasa drogowego. Stosownie do art. 40 ust.11 ustawy – opłatę, o której mowa w ust.3, nalicza i pobiera w drodze decyzji administracyjnej, właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Minister Infrastruktury, wykonując delegację ustawową z art. 40 ust.7, wydał rozporządzenie z dnia 31 maja 2004r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad /Dz.U. Nr 129, poz. 1369/. Powyższe rozporządzenie, w odniesieniu do umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego przewiduje "roczne stawki opłat za 1 m2 powierzchni pasa drogowego drogi krajowej zajętego przez rzut poziomy umieszczonego urządzenia /§ 3 ust.1 w związku z § 1 pkt 2/ i precyzuje jak należy obliczać te stawki w przypadku zajęcia pasa drogowego drogi krajowej przez urządzenia przez niepełny rok kalendarzowy. Przedstawienie powyższego stanu prawnego obowiązującego w dacie zaskarżonej decyzji było konieczne by wykazać, że przepisy prawa materialnego mającego zastosowanie przy rozpatrzeniu wniosku strony skarżącej o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego z czym wiąże się obligatoryjna opłata, nie przewidują w przypadku udzielenia takiej zgody, ustalenia prawem wymaganej opłaty z uwzględnieniem liczby lat przewidywanego zajęcia pasa drogowego. Trafny jest zatem zarzut strony skarżącej, że w niniejszej sprawie zostało naruszone prawo materialne. Ustawa stanowi bowiem wyraźnie, że omawianą opłatę ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i rocznej stawki opłaty /ustalonej w rozporządzeniu wykonawczym/ za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Organy obu instancji nie wskazały w uzasadnieniu na jakiej podstawie prawnej przedmiotową opłatę ustaliły stosując, w iloczynie przewidzianym w ustawie, dodatkowy czynnik jakim jest liczba lat planowanego zajęcia pasa drogowego . Wskazać też trzeba, że opłata za zajęcie pasa drogowego nie ma charakteru uznaniowego. Wszystkie więc czynniki jakie należy uwzględnić przy jej ustalaniu muszą być określone w ustawie. W tej sytuacji Sąd uznał, że decyzje w niniejszej sprawie zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt I wyroku. Orzeczenie w pkt II wyroku oparte zostało o przepis art. 152 ustawy, a o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.