II SA/Gd 344/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Sędzia WSA Wanda Antończyk Protokolant Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 kwietnia 2006 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego zasiłku stałego 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia 1 marca 2006 r. bez numeru, 2/ określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Prezydent Miasta decyzją z dnia 27 maja 2004r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 ust. 1, art. 18 ust. 1 pkt 1, art. 37 ust. 1 pkt 1, art. 99, art. 100, art. 106 i art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004r., Nr 64, poz. 593) przyznał Z. S. pomoc w formie zasiłku stałego w wysokości 171,63 zł. W uzasadnieniu organ wskazał, iż wnioskodawca kwalifikuje się do udzielenia przedmiotowego świadczenia z powodu niepełnosprawności lub wieku, ponieważ jego dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej określonego w art. 8 ustawy o pomocy społecznej. Organ poinformował, iż o każdej zmianie osobistej, dochodowej i majątkowej wnioskodawca jest zobowiązany niezwłocznie poinformować organ. Wskazał też, że świadczenia nienależnie pobrane podlegają zwrotowi niezależnie od dochodu świadczeniobiorcy. Prezydent Miasta decyzją z dnia 14 czerwca 2005r., Nr [...] przyznał Z. S. pomoc w formie zasiłku stałego w wysokości 47,25 zł od miesiąca czerwca 2005r., wskazując jako podstawę prawną art. 8, art. 9, art. 10 ust. 1, art. 37 ust. 1 pkt 1, art. 98 i art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r. nr 64 poz. 593). Uzasadniając swoją decyzję organ ustalił na podstawie wywiadu środowiskowego, że uległa zmiana sytuacji materialnej wnioskodawcy, w związku z czym zmienia się wysokość zasiłku stałego. Organ ponownie poinformował Z. S., iż o każdej zmianie osobistej, dochodowej i majątkowej wnioskodawca jest zobowiązany niezwłocznie poinformować. Prezydent Miasta decyzją z dnia 24 stycznia 2006r. Nr [...] uchylił decyzję z dnia 27 maja 2004r. Nr [...] ustalając na podstawie dostarczonego w dniu 4 stycznia 2006r. zaświadczenia stwierdzającego uzyskanie renty z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w wysokości 563,75 zł netto, że brak jest podstaw do wypłaty zasiłku stałego od dnia 01 stycznia 2006r. Decyzją z dnia 1 marca 2006r., wydaną na podstawie art. 37 ust 1 pkt 2, art. 98, art. 104 ust. 1, 2, 3 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej Prezydent Miasta uznał, iż zasiłek stały wypłacony Z. S., w okresie od 1 października 2005r. do dnia 31 grudnia 2005r., jest świadczeniem nienależnie pobranym i podlega zwrotowi. Wpłaty w łącznej wysokości 141,75 zł należało dokonać do dnia 31 marca 2006r. W decyzji organ wskazał, iż uprawniony Z. S. nie poinformował organu o zmianie sytuacji materialnej w związku z anulowaniem potrąceń alimentacyjnych od dnia 1 października 2005r., co w rezultacie skutkowało ustaleniem dochodu rzeczywistego na kwotę 561,93 zł, zaś kryterium dochodowe stanowi kwota 461,00 zł. Z. S. wniósł odwołanie od powyższej decyzji, w którym wskazał, iż nie wymógł siłą przyznanego mu zasiłku, a decyzję, na mocy której zasiłek stały w kwocie 47,25 zł został mu przyznany, posiada do chwili obecnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją z dnia 10 kwietnia 2006r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 127 § 2 w związku z art.17 pkt 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 98 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004r., Nr 64, poz. 593, z późn. zm.), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta. W uzasadnieniu decyzji SKO przytoczyło treść art. 37 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej jako podstawę materialnoprawną przyznania skarżącemu zasiłku. Kolegium wskazało, iż odwołujący został pouczony o treści art. 109 tej ustawy, informacja o obowiązku wynikającym z treści powołanego artykułu została umieszczona zarówno w decyzji z dnia 27 maja 2004r. przyznającej zasiłek stały w kwocie 171,63 zł jak i w decyzji zmieniającej tę decyzję, wydaną w dniu 14 czerwca 2005r. wraz z informacją o obowiązku zwrotu nienależnego świadczenia, zgodnie z treścią art. 98 ustawy. SKO ustaliło na podstawie informacji uzyskanych od ZUS z dnia 16 lutego 2006r. Nr [...], iż od października 2005r. z renty w wysokości netto 561,93 zł nie dokonuje się potrąceń zaległych alimentów, o czym odwołujący nie poinformował organu, który przyznał mu zasiłek stały. Decyzja przyznająca Z. S. zasiłek stały została uchylona ostateczna decyzją z dnia 24 stycznia 2006r. Nr [...], zatem w chwili orzekania o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia nie było jej w obrocie prawnym. Z. S. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Podał w skardze, że nie ponosi winy za zaistniały incydent, jego zdaniem nie można go pociągnąć do odpowiedzialności, ponieważ był i jest nadal osobą korzystającą z opieki społecznej. Ponadto, jak wskazał, jest rencistą i inwalidą II grupy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, odpowiadając na skargę, wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Skarga Z. S. zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja narusza prawo. Rozpoznając skargę Sąd miał na względzie treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z założeniami i celem ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. 2004r., Nr 64, poz. 593, ze zm.) pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczną organizują organy administracji rządowej i samorządowej, współpracując w tym zakresie, na zasadzie partnerstwa, z organizacjami społecznymi i pozarządowymi, Kościołem Katolickim, innymi kościołami, związkami wyznaniowymi oraz osobami fizycznymi i prawnymi (art. 2 ustawy). Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa powyżej przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ustawy). Jak wynika to z akt administracyjnych, Prezydent Miasta decyzją z dnia 27 maja 2004r. przyznał Z. S. pomoc w formie zasiłku stałego w wysokości 171,63 zł, ponieważ spełniał on przesłanki przewidziane w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Kolejną decyzją, z dnia 14 czerwca 2005r., organ I instancji przyznał Z. S. pomoc w formie zasiłku stałego w wysokości 47,25 zł od miesiąca czerwca 2005r., ustalając na podstawie wywiadu środowiskowego, że zmieniła się sytuacja materialna wnioskodawcy, w związku z czym ulega zmianie wysokość zasiłku stałego. W obu wymienionych decyzjach Prezydent zawarł informację o obowiązku niezwłocznego powiadomienia właściwego organu o każdej zmianie osobistej, dochodowej i majątkowej wnioskodawcy. Kolejną decyzją, z dnia 24 stycznia 2006r. Nr [...], organ I instancji uchylił decyzję z dnia 27 maja 2004r. Nr [...], ponieważ Z. S. w dniu 4 stycznia 2006r. złożył zaświadczenie stwierdzające otrzymywanie renty z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w wysokości 563,75 zł netto. Wymieniona kwota dochodu przekraczała kryterium dochodowe uprawniające do zasiłku stałego, zatem nie było podstaw do wypłaty tego zasiłku od dnia 01 stycznia 2006r. Decyzjami wydanymi w niniejszej sprawie organy uznały, że zasiłek stały wypłacony skarżącemu w okresie od 1 października 2005r. do dnia 31 grudnia 2005r., jest świadczeniem nienależnie pobranym i podlega zwrotowi. Należy podkreślić, że stosownie do przepisów ustawy o pomocy społecznej zasiłek stały jest przeznaczony dla osób całkowicie niezdolnych do pracy z powodu wieku lub niepełnosprawności, stanowiąc uzupełnienie dochodu tych osób do określonego w ustawie kryterium. Jest to świadczenie zróżnicowane pod względem wysokości, uzależnione od dochodu tych osób oraz dochodu na osobę w rodzinie. W przypadku osób samotnych zasiłek stanowi różnicę między posiadanym dochodem a kryterium 461 złotych, przy czym jego wartość nie może być wyższa niż 418 zł i niższa niż 30 zł (art. 37 ustawy o pomocy społecznej). Stanowiący materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji art. 98 ustawy o pomocy społecznej stanowi, że świadczenia nienależnie pobrane podlegają zwrotowi od osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej, niezależnie od dochodu rodziny. Art. 104 ust. 4 stosuje się odpowiednio. Natomiast świadczeniem nienależnie pobranym jest świadczenie pieniężne uzyskane na podstawie przedstawionych nieprawdziwych informacji lub w okolicznościach niepowiadomienia o zmianie sytuacji osobistej i majątkowej (art. 6 pkt 16 ustawy o pomocy społecznej). Zgodnie z ustaleniami organu, skarżący nie powiadomił o zmianie swej sytuacji majątkowej, wywołanej zaprzestaniem potrącania alimentów z otrzymywanej renty ZUS, co miało wpływ na wysokość uzyskiwanego dochodu. Powyższa okoliczność uzasadniała wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nienależnie pobranego świadczenie, o ile oczywiście poprzedzono je uchyleniem decyzji przyznającej świadczenie. Prawidłowa wykładnia przepisu art. 98 nakłada na organ obowiązek ustalenia terminu i wysokości zwrotu należności (świadczenia nienależnie pobranego), co poprzedzone powinno zostać postępowaniem wyjaśniającym sytuację osoby lub rodziny, również pod kątem zaistnienia przesłanek wymienionych w art. 104 ust. 4, które mogą uzasadniać odstąpienie od żądania zwrotu świadczenia nienależnego. Zgodnie bowiem z tym ostatnim przepisem, w przypadkach szczególnych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej może odstąpić od żądania takiego zwrotu. Z okoliczności sprawy nie wynika, iżby skarżący wniosek taki złożył, natomiast podkreślić należy, że z akt sprawy, a w szczególności z treści wywiadu środowiskowego z dnia 22 lutego 2006r. (vide: k. 6 akt administracyjnych I instancji) nie wynika również, żeby skarżący został pouczony o możliwości złożenia wniosku, o którym mowa wyżej. Takiego stanu rzeczy nie można aprobować, szczególnie w sytuacji, gdy organ I instancji w wydanych decyzjach poucza stronę o obowiązku zgłaszania każdej zmiany w sytuacji majątkowej. Zauważyć można, że dopiero więc w skardze strona przytacza argumenty, które mogą wskazywać na celowość rozważenia takiego wniosku; wskazuje bowiem skarżacy, że nadal korzysta z pomocy społecznej, co zresztą uprawdopodobnia znajdujący się w aktach administracyjnych wniosek o przyznanie pomocy w formie posiłku. Wymieniony wyżej wywiad środowiskowy opisuje osobistą sytuację skarżącego, będącego osobą niepełnosprawną i w tych konkretnych okolicznościach sprawy, skoro strona nie została pouczona o możliwości złożenia wniosku o odstąpienie od żądania zwrotu świadczenia nienależnego i nie składała wniosku w trybie art. 104 ust. 4, wniosek taki powinien zostać złożony przez pracownika socjalnego bądź rozważony z urzędu przez organ. Taki sposób rozumienia art. 98 w związku z art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej gwarantuje zapewnienie celów pomocy społecznej, o których mowa w przytoczonych wyżej przepisach. Poprzez zaniechanie, o którym mowa wyżej, organ naruszył przepisy prawa materialnego - art. 98 w związku z art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, co miało wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie orzekające w sprawie organy poprzez zaniechanie wyjaśnienia aktualnej sytuacji skarżącego naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, art. 7, art. 77 i art. 80 Kpa, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl przepisu art. 7 Kpa, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Ponadto stosownie do art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Z cytowanych wyżej przepisów postępowania, niezależnie od obowiązków nałożonych ustawą o pomocy społecznej, wynika, że na organie administracji spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla danej sprawy okoliczności faktycznych. Prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego będzie możliwe tylko wówczas, gdy zostaną wszechstronnie wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne sprawy. Zatem niniejsze postępowanie w przedmiocie zwrotu nienależnego świadczenia winno być poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym, przewidzianym w art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, czemu organ powinien dać wyraz w decyzji kończącej to postępowanie. Wprawdzie skorzystanie z uprawnienia przewidzianego w art. 104 ust. 4 pozostawiono swobodnej ocenie organu, jednakże bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego sytuację osobista i majątkową świadczeniobiorcy brak jest możliwości skontrolowania, czy ocena taka nie narusza granic swobodnego uznania. Powyższe naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania skutkować muszą uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, stosownie do art. 145 § 1 pkt a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji przeprowadzi analizę sytuacji osobistej i materialnej wnioskodawcy, rozważając, czy w niniejszej sprawie nie zachodzi przypadek szczególny, o którym mowa w art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. W ocenie Sądu żądanie przez organ I instancji zwrotu wydatków na udzielone świadczenie w łącznej kwocie 141,75 zł może bowiem zniweczyć skutki pomocy udzielonej skarżącemu. Ewentualne odstąpienie od żądania zwrotu świadczenia należnie pobranego powinno również przyjąć formę decyzji administracyjnej. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na mocy art. 145 § 1 pkt a i c oraz art. 134 i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 tej ustawy Sąd orzekł, iż decyzje te nie mogą być wykonane. Wobec uchylenia decyzji, ich wykonanie w okresie do uprawomocnienia się wyroku, prowadziłoby bowiem do aksjologicznie nieuzasadnionego zrealizowania decyzji wadliwych i naruszało prawa skarżącego.