II SA/Wa 1595/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung, Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Asesor WSA Janusz Walawski (spr.), Protokolant Anna Siwonia, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2007 r. przy udziale uczestnika postępowania [...] Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej [...] sprawy ze skargi A.B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie informacji publicznej 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] stycznia 2006 r. 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], na podstawie art. 2, art. 6 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), w dniu [...] stycznia 2006 r. wydał decyzję nr [...], którą odmówił A. B. udostępnienia wglądu do dzienników budowy robót dociepleniowych, realizowanych przez [...] Spółdzielnię Budowlano-Mieszkaniową [...] na elewacjach budynków położonych w W. przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji podał m.in., że powołany we wniosku art. 10 ustawy o dostępie do informacji publicznej dotyczy jedynie procedury udostępnienia informacji publicznej. Jej udzielenie może mieć miejsce tylko w sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy. Przekroczenie tych granic jest niemożliwe przez funkcjonariusza publicznego, gdyż udzielenie informacji w innej sprawie, np. dotyczącej działań osób fizycznych i prawnych i składanych przez nie dokumentów, nie znajduje podstawy prawnej w cytowanej wyżej ustawie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego – po rozpatrzeniu odwołania – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.), w dniu [...] czerwca 2006 r. wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji podał m.in., iż organ pierwszej instancji w toku prowadzonego postępowania administracyjnego dokonał prawidłowej oceny stanu prawnego. Artykuł 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przewiduje, że dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Dziennik budowy, nie wykazując wszystkich wyżej wymienionych cech, nie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu ww. ustawy, jak również nie mieści się w pojęciu informacji publicznej, określonej w art. 6 ust. ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ pierwszej instancji wobec niestwierdzenia, iż dziennik budowy stanowi dokument urzędowy – mieszczący się w zakresie informacji publicznej, nie był obowiązany, odmawiając udostępnienia wnioskodawcy jego treści, stosować art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Decyzja organu odwoławczego stała się przedmiotem skargi złożonej przez A.B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Skarżąca stwierdziła m.in., iż art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest zamkniętym enumeratywnie katalogiem, a - jej zdaniem - dziennik budowy jest dokumentem urzędowym w rozumieniu tej ustawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to w dacie jej wydania. Natomiast art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z powodów całkowicie odmiennych niż podniesione przez skarżącą. Pojęcie informacji publicznej określa ustawodawca w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198). W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji RP. Uwzględniając wszystkie te aspekty można powiedzieć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna odnosi się jednak do faktów. Analiza art. 6 ustawy wskazuje, że wnioskiem w świetle tej ustawy może być objęte jedynie pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielenia odpowiedzi. Wniosek taki nie może być więc postulatem wszczęcia postępowania w jakiejś innej sprawie np. cywilnej czy karnej, ani też nie może dotyczyć przyszłych działań organu w sprawach indywidualnych. Informacje publiczne odnoszą się bowiem do pewnych danych, a nie są środkiem ich kwestionowania. Stąd Naczelny Sąd Administracyjny już w wyroku z dnia 27 września 2002 r. II SAB 180/02 podkreślił, że nie mają charakteru informacji publicznej wnioski w sprawie indywidualnej, jak żądanie wyjaśnienia treści aktów, czy polemika z dokonanymi ustaleniami. Żądanie sformułowane przez skarżącą we wniosku z dnia [...] stycznia 2006 r., pomimo że skierowane w trybie przedmiotowej ustawy, nie dotyczyło jednakże informacji publicznej. Organ pierwszej instancji w sposób prawidłowy odpowiedział wnioskodawcy, że przedmiotowy wniosek nie dotyczy informacji publicznej. Odpowiedź taka winna być jednak, zdaniem Sądu, udzielona w formie pisma, a nie decyzji administracyjnej. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem NSA, decyzja administracyjna może być bowiem wydana wówczas, gdy przepis szczególny przewiduje w sposób wyraźny lub dorozumiany taką formę działania (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, W-wa 2000 r. s. 13). Tymczasem, w przedmiotowej sprawie brak jest takiej podstawy prawnej w przepisach szczególnych. Stosownie do art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, decyzja może być wydana wówczas, gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej lub umarza postępowanie w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy. Może być ona więc wydana wówczas, gdy wchodzi w grę w ogóle zastosowanie przedmiotowej ustawy. Ustawa ta nie znajduje natomiast zastosowania, gdy sprawa nie dotyczy informacji publicznej. Ten warunek nie został zaś w przedmiotowej sprawie spełniony. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 września 2002 r. II SAB 180/02, jeżeli żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ powiadamia jedynie wnoszącego, iż jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa. Wydanie decyzji w sytuacji, gdy przepisy prawa nie przewidują takiej formy działania, oznacza wydanie jej bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa), co uczynił organ pierwszej instancji. Natomiast organ odwoławczy, wydając zaskarżoną decyzję rażąco naruszył prawo, gdyż utrzymał w mocy decyzję dotkniętą wadą nieważności. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa oraz art. 152 pierwszej z powołanych ustaw orzekł, jak w sentencji.