IV SA/Wa 1857/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia WSA Marek Wroczyński (spr.), asesor WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Dominik Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2007 roku sprawy ze skargi G. R. i U. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - oddala skargę - Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. biorąc za podstawę art.138 § 1 pkt 3 kpa w związku z art.105 § 1 kpa po rozpoznaniu odwołań od decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] lipca 2003 roku ustalającego warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym oraz infrastrukturą techniczną na działce nr ew. [...] umorzył postępowanie odwoławcze . Wydając decyzję organ odwoławczy ustalił, że dnia 23 kwietnia 2003 roku D. S. - firma " S. " złożył wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji - budowa budynku wielorodzinnego z garażem podziemnym wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr ewid. [...] przy ulicy [...] w W. Dnia 20 maja 2003 roku zawiadomiono strony o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie . Prezydent Miasta W. po rozpoznaniu wniosku D. S. decyzją z dnia [...] lipca 2003 roku ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym oraz infrastrukturą techniczną na działce nr ew. [...] wskazując w uzasadnieniu , że wnioskowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami obowiązującego dla tego terenu miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta W. , zatwierdzonego uchwałą nr [...] z dnia [...] września 1992 roku . Od powyższej decyzji w dniu 22 lipca 2003 roku odwołali się M. i J. T. , a w dniu 1 sierpnia 2003 roku G. R. , R. R. , U. W. i J. K. W dniu 31 lipca 2003 roku odwołanie wnieśli E. i M. K. Organ I instancji w dniu [...] sierpnia 2003 roku przesłał do organu odwoławczego akta wraz z odwołaniem M. i J. T. wskazując w piśmie przewodnim na istnienie w przedmiotowej sprawie tylko jednego odwołania . Dnia [...] sierpnia 2003 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania M. i J. T. wydało ostateczną decyzję [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2003 roku . W dniu 1 września 2003 roku do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynęło pismo Prezydenta W. przesyłające odwołania G. R. , U. W. , J. K. , E. i M. K. . W dniu 12 stycznia 2004 roku organ odwoławczy wystosował do G. R. , R. R. , U. W., J. K. , E. i M. K. pismo opisujące zaistniałą sytuację wraz z prośbą o zajęcie stanowiska co do odwołań przez nich sporządzonych , które wpłynęły do organu po dniu wydania ostatecznej decyzji w II instancji . W dniu 2 lutego 2004 roku wpłynęły pisma od G. R. , R. R. , U. W., J. K. wskazujące iż wymienione osoby nie czują się adresatami decyzji SKO z dnia [...] sierpnia 2003 roku .Uważają bowiem , że decyzja Kolegium zapadła po rozpoznaniu jedynie odwołania M. i J. T. i nie odnosi się do kwestii i zagadnień obecnych w ich odwołaniach . Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2005 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na podstawie art.145 § pkt. 4 kpa wznowiło postępowanie zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 roku o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu . Decyzją z dnia [...] czerwca 2005 roku SKO w W. orzekło , że decyzja organu odwoławczego z [...] sierpnia 2003 roku została wydana z naruszeniem prawa , lecz należy odmówić jej uchylenia , gdyż w sprawie nie może zapaść inna merytoryczna decyzja , niż ta jak już zapadła . Od powyższej decyzji G. R. , R. R. i U. W. złożyli do SKO wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy . Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] września 2005 roku utrzymało w mocy decyzję Kolegium z dnia [...] czerwca 2005 roku . Na decyzję z dnia [...] września 2005 roku została złożona skarga do sądu administracyjnego . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 marca 2006 roku - syg. akt IV S.A./Wa 2215/05 po rozpoznaniu sprawy ze skargi G. R. i U. W. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] czerwca 2005 roku oraz stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2003 roku i postanowienia z dnia [...] kwietnia 2005 roku . W ocenie organu odwoławczego procesowym skutkiem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 16 marca 2006 roku było to , że do rozpoznania pozostają odwołania M. i J. T. , G. R. , R. R. , U. W., J. K. , E. i M. K. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2003 roku ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym oraz infrastrukturą techniczną. Zdaniem organu odwoławczego ocena zasadności zarzutów strony skarżącej i merytoryczna kontrola każdej decyzji administracyjnej musi być poprzedzona kontrolą formalną .Organ odwoławczy jest zobowiązany do ponownego rozpatrzenia sprawy , tak w odniesieniu do zaskarżonej decyzji, jak i prowadzonego postępowania przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy uznaje , że w pierwszej kolejności należy podnieść konieczność stosowania przez organ administracji przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym [ tekst jednolity DZ.U nr 15 z 1999 roku , poz.139 ] mimo , że przestały one obowiązywać ...Podstawą umożliwiającą stosowanie tych przepisów jest art.85 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [ DZ.U nr 809 , poz. 717 ] stanowiący , że do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe .W analizowanej sprawie postępowanie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wszczęte zostało wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2003 roku , co oznacza , że do postępowania w rozpoznawanej sprawie mają zastosowanie przepisy dotychczasowe Przedmiotem postępowania jest więc stwierdzenie , czy planowane zamierzenie inwestycyjne nie pozostaje w sprzeczności z ustaleniami obowiązującego planu , zgodnie bowiem z art.43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ... Organ I instancji wydając decyzje w przedmiotowej sprawie ustalił warunki zabudowy biorąc za podstawę ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta W. , zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady W. z dnia [...] września 1992 roku . W materii prawa miejscowego nastąpiły zmiany o kluczowym znaczeniu dla tej sprawy .Dnia 31 grudnia 2003 roku wygasł obowiązujący dla tego terenu miejscowy plan ogólny zagospodarowania terenu ... Zdaniem organu skoro podstawa prawna decyzji określająca przeznaczenie terenu nie istnieje w obrocie prawnym , to organ odwoławczy nie może dokonywać kontroli zgodności decyzji z tą podstawą. Kolejnym istotnym elementem sprawy jest fakt, że ustalając wnioskowane warunki zabudowy i zagospodarowania terenu organ I instancji wskazał ,że termin ważności tej decyzji upływa z dniem 31 grudnia 2004 roku , co powoduje , że przedmiotowa decyzja nie istnieje obecnie w obrocie prawnym .W takiej sytuacji, gdy upłynął termin ważności decyzji stanowiącej podstawę zaistnienia postępowania odwoławczego , to postępowanie odwoławcze traci rację bytu .W efekcie zdaniem organu odwoławczego postępowanie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe . Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego dnia [...] sierpnia 2006 roku do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie złożyły G. R. i U. W. . Zarzucały zaskarżonej decyzji: * naruszenie prawa materialnego - przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i przepisów planu zagospodarowania przestrzennego W. , w oparciu o które wydana została przez organ I instancji decyzja nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu * naruszenie przepisów postępowania , poprzez : * nie zajęcie stanowiska wobec podniesionych w odwołaniu zarzutów * nie wykonanie wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia 16 marca 2006 roku * błędne przyjęcie , że zaskarżona decyzja Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] lipca 2003 roku utraciła ważność . W związku z tym skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji ... W uzasadnieniu skarżące podnosiły , że organ II instancji umarzając postępowanie nie odniósł się w swojej decyzji do merytorycznych zarzutów skarżących , tylko opisał przebieg zdarzeń , a następnie ograniczył się do stwierdzenia , że ze względów formalnych nie jest możliwa ocena zasadności podnoszonych zarzutów merytorycznych . Warunkiem wejścia w życie każdej decyzji jest jej skuteczne doręczenie wszystkim stronom postępowania , a następnie nadanie klauzuli ostateczności w przypadku braku odwołań wniesionych w terminie .W niniejszej sprawie po doręczeniu decyzji stronom postępowania rozpatrzone zostało tylko jedno odwołanie , pomimo , że pozostałe odwołania wniesione zostały w terminie .W tej sytuacji zdaniem skarżących zachodzi wątpliwość , czy zaskarżona decyzja Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] lipca 2003 roku weszła do obrotu prawnego , a tym samym czy może być mowa o upływie terminu jej ważności. W odpowiedzi na skargę organ administracji wnosił o jej oddalenie podtrzymując zaprezentowaną dotychczas argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Skarga G. R. i U. W. na uwzględnienie nie zasługuje . Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych , określone między innymi art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych [ DZ.U nr 153 , poz.1269 ] oraz art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej P.p.s.a [ Dz.U nr 153 , poz.1270 , ze zmianami ] sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem . W związku z tym , aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie , że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy , bądź przepisu postępowania w stopniu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania , a także gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności Jak stanowi przepis art. 134 § 1 P.p.s.a sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną . Organ II instancji w niniejszym postępowaniu nie odnosił się do zarzutów merytorycznych zawartych w skardze i uznał że zaistniały podstawy do umorzenia postępowania odwoławczego biorąc za podstawę przepisy art. 138 §1 pkt. 3 w związku z art. 105 §1 kpa . Należy zauważyć , że kodeks postępowania administracyjnego nie określa przesłanek umorzenia postępowania odwoławczego W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się , że podstawą umorzenia postępowania odwoławczego stanowi przepis art. 105 § 1 kpa , bowiem przepis art. 105 § 2 kpa regulujący umorzenie postępowania na żądanie strony nie ma zastosowania w postępowaniu odwoławczym . Organ odwoławczy wskazał, że bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego wynika z dwóch zdarzeń , które miały miejsce po wydaniu decyzji przez organ I instancji .Po pierwsze z dniem 31 grudnia 2003 roku wygasł obowiązujący dla terenu objętego wnioskowaną inwestycją miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta W. , który to plan był podstawą orzekania dla organu pierwszej instancji .Skoro podstawa prawna decyzji określająca przeznaczenie terenu nie istnieje w obrocie prawnym , to organ odwoławczy nie może dokonać kontroli zgodności decyzji z tą podstawą prawną. Drugim zdarzeniem dającym podstawę do umorzenia postępowania odwoławczego był upływ terminu ważności decyzji organu pierwszej instancji. W ocenie sądu administracyjnego należy podzielić stanowisko organ odwoławczego iż zaistniała podstawa prawna do umorzenia postępowania odwoławczego w związku z tym , że w momencie orzekania przez organ II instancji upłynął termin ważności decyzji organu I instancji. Ważność decyzji organu I instancji upłynęła w dniu 31 grudnia 2004 roku . Zdaniem sądu bezprzedmiotowe w rozumieniu art.105 §1 kpa jest orzekanie przez organ odwoławczy w sytuacji gdy decyzja organu I instancji, która ze względu na upływ określonego w niej czasu obowiązywania nie pozostaje już w obrocie prawnym Brak pozostawania decyzji organu I instancji w obrocie prawnym powoduje , że bezprzedmiotowa jest kontrola odwoławcza decyzji, która już " nie obowiązuje ". Nie można zaś podzielić stanowiska organu odwoławczego iż bezprzedmiotowość orzekania przez organ odwoławczy wynika również z faktu , że w dacie orzekania przez organ odwoławczy wygasł miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla wnioskowanego terenu . W art.85 .1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [ Dz.U nr 80 , poz.717 z póź. zmianami ] zastosowano konstrukcję przeciwną do zasady bezpośredniego działania nowej ustawy .Z treści tego przepisu wynika , że do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe Tak więc należy uznać , że nie wystąpiła bezprzedmiotowość w rozumieniu art.105 § 1 kpa z uwagi na utratę mocy miejscowe planu zagospodarowania przestrzennego .Stosowanie przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 roku pozwala na dochowanie reguł obowiązujących w momencie uruchamiania postępowania . Za powyższym rozwiązaniem przemawiają postulaty stabilności i pewności obywateli do prawa ... Z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2006 roku IV SA/Wa 2215/05 nie wynika aby i Sąd związał organ co do oceny prawnej i wskazań co do dalszego toku postępowania Tak więc nie można uznać , że organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję naruszył przepisy art. 153 P.p.s.a nie stosując się do wytycznych z powyższego wyroku . W ocenie sądu nie są trafne zarzuty skargi, że organ odwoławczy naruszył przepisy ponieważ nie rozważał zarzutów merytorycznych podnoszonych w skardze , a odnoszących się do naruszenia przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i przepisów planu zagospodarowania przestrzennego W. Kwestie zarzutów merytorycznych stawianych decyzji organu pierwszej instancji nie były brane pod uwagę w związku z tym , że organ prawidłowo uznał ,że wystąpiła bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego z tego względu , że decyzja organu I instancji przestała pozostawać w obrocie prawnym .W takiej sytuacji nie istniała potrzeba oceny merytorycznej zaskarżonej decyzji. Z uwagi na powyższe biorąc za podstawę art. 151 P.p.s.a orzeczono jak na wstępie