I OSK 424/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Anna Lech, Sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.), Sędzia WSA del. do NSA Małgorzata Masternak – Kubiak, Protokolant asystent sędziego Małgorzata Penda, po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Go 521/06 w sprawie ze skargi W.D. i A.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie żądania natychmiastowego przeniesienia w inne miejsce hodowli gołębi 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim, 2. zasądza solidarnie od W.D. i A.D. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 10 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Go 521/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim po rozpoznaniu skargi W.D. i A.D. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...], wydaną w przedmiocie umorzenia postępowania wszczętego wnioskiem W.D. z dnia [...] maja 2005 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył ustalony następujący stan faktyczny: W dniu [...] maja 2005 r. W.D. zwróciła się do Wójta Gminy Kłodawa o przeniesienie działalności prowadzonej na działce nr [...] w Kłodawie przez D.Ł., polegającej na hodowli gołębi w inne miejsce, albowiem w jej ocenie działalność ta powoduje uciążliwości dla otoczenia, zagraża środowisku oraz zdrowiu ludzi. Decyzją z [...] maja 2006 r. Nr [...] Wójt Gminy Kłodawa umorzył na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. postępowanie w tej sprawie. Organ pierwszej instancji wskazał, że ustawa z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008) oraz Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Kłodawa, uchwalony w dniu 20 kwietnia 2005 r. uchwałą Rady Gminy Kłodawa nr XXII/227/05 nie dają możliwości nakazania likwidacji ani przeniesienia hodowli gołębi. Organ wskazał także, że obowiązujący Regulamin nie określał szczegółowo wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zdaniem Wójta okoliczności te wskazywały, iż zachodzi bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, oznaczająca brak elementów stosunku materialnoprawnego skutkującego tym, że nie można sprawy załatwić przez rozstrzygnięcie co do jej istoty. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli W. i A.D. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gorzowie Wielkopolskim działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., decyzją z [...] lipca 2006 r. Nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że – w jego opinii – nie można było stwierdzić, iż postępowanie administracyjne było bezprzedmiotowe. W ocenie organu Wójt Gminy Kłodawa powinien wydać decyzję merytoryczną, której podstawę prawną powinien stanowić art. 5 ust. 7 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz odpowiedni paragraf regulaminu stanowiącego prawo miejscowe, tj. uchwały Rady Gminy Nr XXII/227/05 z 20.04.2005 r. w sprawie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku w gminie. Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 5 ust. 7 ustawy w przypadku niewykonania obowiązków o których mowa w art. 5 ust. 1-4 wójt wydaje decyzję nakazującą wykonanie obowiązku. Natomiast art. 5 ust. 1 pkt 5 nakłada na właścicieli nieruchomości utrzymanie czystości i porządku przez realizację obowiązków określonych w regulaminie. Na mocy regulaminu mogą być nałożone na osoby utrzymujące zwierzęta gospodarskie na terenach skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego obowiązki, które prowadzić będą do ograniczenia uciążliwości dla otoczenia i sąsiednich nieruchomości i w tym kontekście należy rozpatrywać złożony przez skarżących wniosek. Wprawdzie ani ustawa, ani regulamin nie znają instytucji "przeniesienia w inne miejsce hodowli gołębi", jednakże, zdaniem SKO rzeczywistą treścią wniosku i celem skarżących było wyeliminowanie, czy też ograniczenie uciążliwości hodowli gołębi. Na decyzję tę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim wnieśli W.D. i A.D.. W uzasadnieniu skargi skarżący opisali utrudnienia jakie powoduje hodowla gołębi na sąsiedniej działce, ponadto wskazali, że postępowanie w niniejszej sprawie toczy się od bardzo długiego czasu, a ponadto mają zastrzeżenia co do rzetelności dowodów zgromadzonych w tej sprawie przez organy obu instancji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim rozpoznając skargę wniesioną w niniejszej sprawie uznał, iż zasługuje ona na uwzględnienie. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, iż decyzja powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może być podjęta tylko w sytuacjach określonych w art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gorzowie Wielkopolskim, uchylając w trybie art. 138 § 2 K.p.a. decyzję organu pierwszej instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, nie wskazało, że ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdziło potrzeby dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów. W takiej sytuacji organ odwoławczy miał obowiązek zastosować instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy, co wynika z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Uzasadniając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy nie wskazał w ogóle, że występują przesłanki przewidziane w powołanym przepisie. Ponadto Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż przepis art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach stanowi, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości przez realizację obowiązków określonych w regulaminie, ustalonym w niniejszej sprawie w uchwale Rady Gminy Kłodawa z 20 kwietnia 2005 r. Nr XXII/227/05 w sprawie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku w gminie. W przypadku zaś stwierdzenia niewykonania obowiązków, określonych w regulaminie wójt, burmistrz lub prezydent miasta wydaje decyzję, nakazującą wykonanie obowiązku, co wynika z art. 5 ust. 7 tej ustawy. Zdaniem Sądu oznacza to, że w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy, który ponownie rozpoznaje sprawę w jej całokształcie, powinien był ocenić w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji, czy Dariusz Łopato realizuje obowiązki wynikające z regulaminu i w zależności od ustaleń wydać decyzję rozstrzygającą co do istoty sprawy. Organ odwoławczy tego nie uczynił, co w ocenie Sądu stanowiło naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i w związku z tym orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, reprezentowane przez adwokat Jolantę Skibińską, zaskarżając przedmiotowe orzeczenie w całości i domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim do ponownego rozpoznania. Pełnomocnik organu, opierając się na podstawie kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania oraz dokonanie błędnej kontroli sądowej – wykładni prawa, poprzez rażące naruszenie: 1. art. 16 § 1 P.p.s.a. przez wydanie wyroku przez skład, w którym dwóch z jego członków nie było sędziami, 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit c/ P.p.s.a poprzez: – bezpodstawne uznanie że w rozważanym stanie faktycznym i prawnym organ drugiej instancji naruszył przepisy postępowania, tj. powinien wydać decyzję reformacyjną, w sytuacji kiedy organ pierwszej instancji nie rozpoznał żądania W. i A.D., a jedynie postępowanie umorzył w oparciu o art. 105 § 1 K.p.a., – uznanie, iż zasada, o której mowa w postanowieniach art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. wyprzedza w kolejności stosowania podstawową zasadę postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 15 K.p.a., dotyczącą dwuinstancyjności postępowania, tj. że organ drugiej instancji powinien wydać decyzję reformacyjną nawet wówczas kiedy organ pierwszej instancji nie rozpoznał sprawy, jedynie postępowanie umorzył w oparciu o postanowienia art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, – uznanie, że zasada, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. powinna być stosowania również w przypadku naruszenia przepisu art. 105 K.p.a., tj. nawet wówczas kiedy postępowanie zostało bezpodstawnie umorzone bez rozpoznania sprawy co do jej istoty, – bezpodstawne przyjęcie, iż Kolegium uchylając decyzję organu pierwszej instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia nie wskazało, że ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdziło potrzeby dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów, w sytuacji kiedy organ pierwszej instancji, w zakresie rozpoznania żądania W. i A.D. nie dokonał jakiejkolwiek (prawidłowej czy nieprawidłowej) oceny dowodów, bo sprawy nie rozpoznał, a tym samym postępowanie przed tym organem powinno być przeprowadzone od początku, – przyjęcie, że uchylona decyzja została wydana naruszeniem "przepisów proceduralnych", które w ocenie sądu mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy bez jednoczesnego wskazania na czym opiera się wnioskowanie Sądu, że naruszenie, zdaniem Sądu, przepisu art. 138 § 2 K.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i co w ocenie sądu oznacza pojęcie "istotny wpływ na wynik sprawy" i czy taki istotny wpływ nastąpił w postępowaniu przed Kolegium – oraz poprzez przyjęcie, że organ drugiej instancji dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. dlatego, że uzasadniając swoją decyzję nie wskazał, że zachodzą wątpliwości co do ustalonego stanu faktycznego i potrzeba dodatkowego postępowania uzupełniającego, w sytuacji kiedy na stronie 4 uzasadnienia decyzji z dnia [...] lipca 2006 r. zostało zawarte wyjaśnienie, iż skoro nie zachodziła przesłanka bezprzedmiotowości organ jest zobowiązany rozpatrzyć złożony wniosek i rozstrzygnąć sprawę przez wydanie decyzji merytorycznej, zaś na stronie 5 uzasadnienia decyzji zawarto wskazanie w jakim zakresie należy rozpoznać wniosek W. i A.D. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Kolegium podniosło, że w przedmiotowej sprawie zachodzi nieważność postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 4 P.p.s.a., albowiem skład sądu był sprzeczny z przepisami prawa, gdyż zasiadało w nim dwóch członków nie będących sędziami. Zdaniem pełnomocnika organu za sprzeczne z przepisami należy uznać zasiadanie w składzie sądu osób nie będących sędziami, co odnosi się również do asesorów sądowych. Zgodnie z postanowieniami art. 16 § 1 P.p.s.a. Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów, z zastrzeżeniem art. 16 § 2 i 3 P.p.s.a. chyba, że ustawa stanowi inaczej. Wymieniona ustawa nie zawiera żadnych przepisów na podstawie, których asesorów sądowych można byłoby uznać za sędziów, upoważnionych do sprawowania sądowego wymiaru sprawiedliwości. Poza tym nawet gdyby powołana ustawa dawała taką możliwość to byłaby ona sprzeczna z odpowiednimi przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej dotyczącymi wymiaru sprawiedliwości, zawartymi w rozdziale VIII. Z przepisów tych wynika, że wymiar sprawiedliwości sprawowany jest przez sędziów oraz obywateli na zasadach określonych w ustawach. W ocenie pełnomocnika działającego w sprawie upoważnienie zawarte w art. 26 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), zgodnie z którym Prezes NSA może powierzyć asesorowi sadowemu pełnienie obowiązków sędziego, jest niezgodne z zasadami zawartymi w Konstytucji RP. Pełnomocnik Kolegium podkreślił, iż zgodnie z obowiązującymi przepisami w składzie Sądu powinni zasiadać trzej sędziowie. Ponadto, zdaniem organu, bezpodstawnym było przyjęcie przez Sąd, iż naruszone zostały przepisy postępowania. Według Kolegium nie można zgodzić się z twierdzeniem Sądu, sprowadzającym się do tego, iż zasada, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. wyprzedza w kolejności stosowania podstawową zasadę postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 15 K.p.a., dotyczącą dwuinstancyjności postępowania. Błędnym jest twierdzenie, że organ drugiej instancji powinien wydać decyzję reformacyjną nawet wówczas, kiedy organ pierwszej instancji nie rozpoznał sprawy co do istoty, a jedynie postępowanie umorzył w oparciu o postanowienia art. 105 § 1 K.p.a. Pełnomocnik organu podkreślił, że zgodnie z utrwalonymi poglądami doktryny i orzecznictwa, istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sprawa rozpatrywana w postępowaniu odwoławczym powinna być tożsama ze sprawą rozpatrzoną przez organ pierwszej instancji, zaś tożsamość ta dotyczy tak elementów podmiotowych, jak i przedmiotowych. Zmiana któregokolwiek z nich będzie skutkować pojawieniem się nowej sprawy, a jej rozpoznanie i załatwienie przez organ drugiej instancji stanowiłoby rażące naruszenie prawa. W ocenie Kolegium nie mogło ono wydać decyzji reformacyjnej albowiem w wyniku takiego działania doszłoby do uchylenia zaskarżonej decyzji, ale również do wydania decyzji rozpoznającej wniosek stron postępowania, który dotyczył wyeliminowania lub ograniczenia uciążliwości związanej z hodowlą gołębi, który to wniosek nie był przedmiotem rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Adwokat reprezentujący organ podkreślił, że zasada, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., dotycząca decyzji reformacyjnej, nie może być stosowania w przypadku naruszenia przepisu art. 105 K.p.a., tj. wówczas kiedy postępowanie zostało bezpodstawnie umorzone bez rozpoznania sprawy co do jej istoty. Ponadto, zdaniem Kolegium bezpodstawnym jest twierdzenie Sądu, że organ odwoławczy, uchylając decyzję organu pierwszej instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, nie wskazał, że ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów. Kolegium podkreśliło, że Wójt Gminy Kłodawa, w zakresie rozpoznania żądania W. i A.D. nie dokonał jakiejkolwiek oceny dowodów, bo sprawy nie rozpoznał, a tym samym postępowanie przed tym organem powinno być przeprowadzone od początku. Bezpodstawnie uznał Sąd, że organ drugiej instancji dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 K.p.a., dlatego, że uzasadniając swoją decyzję nie wskazał, iż zachodzą wątpliwości co do ustalonego stanu faktycznego i potrzeba dodatkowego postępowania uzupełniającego. Tymczasem w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2006 r. zostało zawarte wyjaśnienie, że skoro nie zachodziła przesłanka bezprzedmiotowości organ jest zobowiązany rozpatrzyć złożony wniosek i rozstrzygnąć sprawę przez wydanie decyzji merytorycznej oraz zawarto wskazanie jak należy przeprowadzić postępowanie i w jakim zakresie należy rozpoznać wniosek W. i A.D.. W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. i A.D. podnieśli między innymi, iż postępowanie przed organami administracji prowadzone było w sposób chaotyczny, zaś rozpoznanie sprawy było przewlekane, co naruszało przepisy K.p.a., a uczestnicy mają zastrzeżenia co do rzetelności postępowania jak i jego bezstronności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, chociaż Sąd odwoławczy nie uznał za zasadny zarzutu nieważności postępowania z przyczyn określonych w art. 183 § 2 pkt 4 ustawy P.p.s.a. z tego powodu, iż w składzie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który wydał zaskarżony wyrok uczestniczyło dwóch asesorów Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W myśl art. 16 § 1 ustawy P.p.s.a. Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów, z zastrzeżeniem § 2 i 3, chyba że ustawa stanowi inaczej. Przepisy § 2 dotyczące orzekania na posiedzeniu niejawnym oraz § 3 odnoszące się do zarządzeń nie mają zastosowania w tej sprawie. Zastosowanie ma natomiast końcowa część przepisu, w której przewidziano inny skład Sądu, "jeżeli ustawa stanowi inaczej". Takim przepisem szczególnym jest przepis art. 26 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), upoważniający Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego do mianowania asesorów, którym za zgodą Kolegium Sądu może powierzyć pełnienie czynności sędziowskich na czas określony. Orzekający w tej sprawie .asesor Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim Joanna Brzezińska i asesor Michał Ruszczyński zostali mianowani w trybie określonym w art. 26 § 2 ustawy P.p.s.a. Spełnione zostały więc warunki ustawowe co do składu Sądu wydającego zaskarżony wyrok. Rozważając podniesiony przy tej okazji zarzut niekonstytucyjności należy stwierdzić, iż istotnie art. 45 ust. 1 Konstytucji stanowi o prawie każdego do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły Sąd. Trybunał Konstytucyjny w związku ze skargą konstytucyjną, zarzucającą sprzeczność z Konstytucją orzekanie w sprawach sądowych przez asesorów w sądach powszechnych, wyrokiem z dnia 24 października 2007 r. sygn. akt SK 7/06 orzekł o niezgodności art. 135 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070) z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Zważyć jednak należy, iż Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż przepis ten traci moc z upływem osiemnastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw, a czynności asesorów sądowych, o których mowa w zakwestionowanym, przepisie nie podlegają wzruszeniu na podstawie art. 190 ust. 4 Konstytucji. W uzasadnieniu wyroku Trybunał wskazał, iż dopiero po upływie osiemnastu miesięcy w przypadku braku zmiany przez ustawodawcę przepisu uznanego za sprzeczny z Konstytucją wskutek wyroku, niekonstytucyjny przepis zostanie wyeliminowany z systemu prawa. Z powyższego wynika, iż do czasu upływu osiemnastomiesięcznego terminu odroczenia utraty mocy zakwestionowanej normy prawnej, orzekanie przez asesorów jest dopuszczalne i nie powoduje skutków, o których stanowi art. 190 ust. 4 Konstytucji, a czynności asesorów nie mogą być wzruszane w trybie wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Z uwagi na analogię zachodzącą pomiędzy regulacjami prawnymi zawartymi w ustawie – Prawo o ustroju sądów, powszechnych i w ustawach – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawie P.p.s.a. należy podzielić stanowisko Trybunału w kwestii niekonstytucyjności regulacji prawnej, pozwalającej na powierzenie asesorowi sądowemu pełnienie czynności sędziowskich w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym. Jednakże uwzględniając skutki wyroku Trybunału w sprawie o sygn. SK 7/06 należy uznać za dopuszczalne pełnienie czynności sędziowskich przez asesorów na zasadach określonych w ustawie – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, do czasu upływu określonego przez Trybunał terminu odroczenia utraty mocy obowiązującej tych niekonstytucyjnych przepisów. Zaskarżony wyrok z udziałem asesorów WSA Joanny Brzezińskiej i Michała Ruszczyńskiego został wydany w dniu 10 stycznia 2007 r., a więc jeszcze przed wydaniem omawianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż nie zachodzi nieważność postępowania, a skład Sądu był zgodny z prawem obowiązującym w dacie orzekania przez Sąd. Za zasadne uznał natomiast Naczelny Sąd Administracyjny zarzuty naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy P.p.s.a., art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 15 K.p.a., które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Błędnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uznał, iż Kolegium winno zastosować przepis art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i orzec co do istoty sprawy. Prawidłowo Sąd pierwszej instancji przedstawił podstawy materialnoprawne orzekania w tej sprawie przez organ administracji pierwszej instancji. Stanowiły ją przepisy art. 5 ust. 1 pkt 5 i art. 5 ust. 7 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i prozaiku w gminach (Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008). W myśl pierwszego z powołanych przepisów właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości przez realizację obowiązków określonych w regulaminie. Drugi z przepisów uprawnia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) do wydania decyzji nakazującej wykonanie obowiązku. Należy jednakże zauważyć, iż konkretyzacja tych obowiązków następuje w regulaminie. Regulamin uchwalony uchwałą nr XXII/227/05 Rady Gminy Kłodawa z dnia 20 kwietnia 2005 r. w § 15 ust. 1 nakłada na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązek zachowania środków ostrożności zapewniających ochronę przed zagrożeniem i uciążliwością (taka jak: nadmierny lub długotrwały hałas, nieprzyjemny zapach), dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku i ponoszenia pełnej odpowiedzialności za zachowania zwierząt, które utrzymują. W ust. 5 tegoż artykułu stwierdzono, iż utrzymanie zwierząt gospodarskich na terenach skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego nie może być uciążliwe dla otoczenia i sąsiednich nieruchomości. Przedstawione regulacje nakładają na organ pierwszej instancji przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i ustalenie, czy utrzymanie na terenach budownictwa mieszkaniowego zwierząt gospodarskich stwarza dla właścicieli nieruchomości sąsiednich konkretne uciążliwości oraz wydanie decyzji nakładającej obowiązki, bądź też w przypadku stwierdzenia braku takich uciążliwości odmawiającej nałożenia takich obowiązków. Decyzja Wójta Gminy z dnia [...] maja 2006 r. nie rozstrzygała sprawy co do istoty, lecz przy przyjęciu, iż brak było elementów stosunku materialnoprawnego, umarzała postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe. Umorzenie postępowania kończy wprawdzie postępowanie administracyjne w danej instancji, jednakże nie rozstrzyga sprawy co do istoty, jak to stanowi przepis art. 104 § 1 K.p.a. W takiej sytuacji gdy organ pierwszej instancji uchylił się od wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, organ odwoławczy, zwłaszcza w przypadku niewyjaśnienia sprawy, nie może wydać decyzji, o której stanowi przepis art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Decyzja reformatoryjna Kolegium byłaby pierwszą i jedyną decyzją rozstrzygającą sprawę co do istoty. Taki sposób stosowania przepisu art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. naruszałby zasadę dwuinstancyjnego postępowania wyrażoną w art. 15 K.p.a. W myśl tego przepisu postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Oznacza to, że strona ma prawo do poddania kontroli instancyjnej decyzji organu pierwszej instancji. Celem zaś postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie sprawy rozstrzygniętej już w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Skoro Wójt Gminy uchylił się od merytorycznego rozstrzygnięcia wydając w dniu [...] maja 2006 r. decyzję o umorzeniu postępowania, to działając w zgodzie z wymienionymi wyżej przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gorzowie Wlkp. zasadnie wydało decyzję kasatoryjną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uznając za konieczne rozpatrzenie żądań stron i orzeczenie o istnieniu obowiązku wyeliminowania, bądź ograniczenia uciążliwości związanych z hodowlą gołębi. Rozstrzygnięcie swe Kolegium uzasadniło przedstawiając w sposób wyczerpujący argumentację, która legła u podstaw wydania decyzji kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jawi się jako oczywiste, iż jeśli postępowanie administracyjne nie wykaże, że takie uciążliwości istnieją organ wyda decyzję odmawiającą uwzględnienia wniosku stron. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok na podstawie art. 185 § 1 ustawy P.p.s.a. uznając, iż podniesione zarzuty naruszenia przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ tej ustawy miały istotny wpływ na wynik sprawy. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 ustawy P.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. b/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie(...) (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 z późń. zm.).