II SA/Sz 1118/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak Sędziowie: Sędzia NSA Henryk Dolecki ( spr.) Sędzia NSA Stefan Kłosowski Protokolant Joanna Białas - Gołąb po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi J. i S. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości o d d a l a skargę Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 3, ust. 4 ust. 6 i ust. 11 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz uchwały Nr XXXV/272/01 Rady Miejskiej z dnia [...] w sprawie zmian w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego miasta [...], dla obszaru położonego na południe od ulicy [...] i na zachód od linii kolejowej [...], tzw. "[...]", (Dz.Urz.Woj. Zachodniopom. z dnia 8 czerwca 2001r. Nr 18, poz. 358) po rozpatrzeniu odwołania J. i S. C. od decyzji z dnia [...], wydanej przez Burmistrza – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano, że organ I instancji w dniu [...], wszczął postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty wynikającej z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...], w sprawie zmian w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego miasta [...], działka [...]leży w obrębie terenu elementarnego oznaczonego symbolem 12, MJ, U tj. terenu mieszkalnictwa jednorodzinnego. Przed zmianą w planie zagospodarowania przestrzennego miasta [...], działka ta znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem [...] - teren ośrodka produkcji rolniczej. W dniu [...] umową darowizny J. i S. C. zbyli udział w gruncie. Wskutek zmiany w planie zagospodarowania przestrzennego wzrosła wartość nieruchomości, co potwierdził operat szacunkowy sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. Wartość udziału 1/2 działki przed zmianą planu zagospodarowania wynosiła [...] zł, a po jego zmianie [...] zł. Przy uwzględnieniu wysokości opłaty wynikającej z uchwały Rady Miejskiej tj. 30%, organ ustalił wysokość należnej opłaty na [...]. Od decyzji organu I instancji strona złożyła odwołanie wskazując, że obowiązujące przepisy stanowią podstawę do obliczenia opłaty jedynie w razie jej sprzedaży, co jednak nie nastąpiło. Natomiast w przypadku dokonania darowizny nieruchomości nie może być mowy o jej zbyciu, gdyż pojęcie "zbycie" należy rozumieć co do zasady jako jej sprzedaż. Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazowa opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Jednocześnie w myśl art. 37 ust 4 cyt. ustawy, roszczenia, o których mowa w art. 36 ust. 4, można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. Zmiana planu została opublikowana w dniu [...] i weszła w życie w dniu [...]. Jak wynika z danych ewidencji gruntów z dnia [...] S. i J. C. w dniu wejścia w życie uchwały byli właścicielami działki [...], którą nabyli na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...]. Organ zawiadomił zainteresowanych o wszczęciu postępowania w dniu [...]. Roszczenie zostało zatem zgłoszone przed upływem okresu wskazanego przez ustawodawcę. Wzrosła także wartość nieruchomości wskutek zmiany przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego, co potwierdza operat szacunkowy sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę. Zaistniały zatem przesłanki obligujące organ do ustalenia opłaty, przy przyjęciu, że przekazanie w drodze darowizny części udziału w nieruchomości jest "zbyciem" nieruchomości w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak wynika z treści aktu notarialnego rep. A nr [...] J. i S. C. darowali swojej córce K. C. [...] udziału w przedmiotowej nieruchomości, a wartość tego udziału strony ustaliły na [...] zł. Odnosząc się do przedstawionej przez stronę interpretacji ustawowego pojęcia "zbycie" należało zauważyć, że wszelkie prawa o charakterze cywilnym dzielą się na zbywalne (które mogą być przeniesione na inne osoby) oraz niezbywalne (które ustawodawca nie pozwala zbywać np. użytkowanie). Własność która w drodze czynności prawnej została przeniesiona przez zainteresowanych na córkę ma charakter zbywalny, przy czym zbycie mogło mieć charakter odpłatny (np. sprzedaż) lub nieodpłatny (np. darowizna). Nie zmienia to faktu, iż każda czynność prawna prowadząca do przeniesienia własności winna być traktowana jako zbycie tego prawa. Analogicznie traktować należy każdą czynność prawną prowadzącą do skutecznego przeniesienia udziału we własności. Dokonanie darowizny udziału w nieruchomości, obliguje więc gminę do ustalenia opłaty planistycznej. Wprawdzie art. 37 cyt. ustawy stanowi, że wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 3 oraz wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży, jednak art. 37 jest jednym z przepisów objętych nowelizacją z dnia 28 listopada 2003r. (Dz. U. z 2004r. Nr 141, poz. 1492), która w znacznej mierze została dokonana w celu "korekty" pierwotnego brzmienia ustawy. Dotyczyła ona między innymi unormowań związanych ze zmianą wartości nieruchomości wynikłą z uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uregulowanych (art. 36 i 37 ustawy). Zmiana w tej części polegała przede wszystkim na zastąpieniu słowa "sprzedaż" słowem "zbycie", co w konsekwencji doprowadziło do poszerzenia katalogu zdarzeń prawnych objętych ustawą i stanowiło powrót do regulacji zawartych w poprzednio obowiązujących przepisach. Korekty dokonano w art. 36 ustawy, a zmiana nie objęła art. 37 ust. 1 jednak jego treść w sposób jednoznaczny nawiązuje do przepisów art. 36 i przyjęcie tylko wykładni gramatycznej czyniłoby wspomnianą nowelizację bezprzedmiotową, a w konsekwencji podważało zasadę racjonalności ustawodawcy. Takie rozumienie przepisu wykluczałoby ustalenie wartości nieruchomości, gdy została ona zbyta w inny sposób aniżeli przez sprzedaż. W tym przypadku należy wesprzeć się wykładnią celowościową i systemową. Nakazuje to przyjąć, że art. 37 ustawy ma zastosowanie do każdej formy zbycia nieruchomości. Uzasadniony jest więc wniosek, iż zaistniały wszystkie przesłanki obligujące organ do ustalenia jednorazowej opłaty określonej w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie złożyli J. i S. C. wnosząc o jej uchylenie jak również decyzji organu I instancji. Skarżący wskazali na treść art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 3, ust. 4, ust. 6 i ust. 11 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz na uchwałę Rady Miejskiej Nr [...] z dnia [...] w sprawie zmian w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego miasta [...]. podkreślając zwłaszcza znaczenie art. 37 ust. 1 cyt. ustawy, który stanowi, że wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży (zdobycia dochodu), co w ich przypadku nie miało miejsca. Organ odwoławczy w swej decyzji zwrócił uwagę, na nowelizację dokonaną w 2003r., która między innymi zmieniła treść art. 36 (słowo sprzedaż zamieniono słowem zbycie) i stwierdził, że treść tego przepisu nawiązuje art. 37 cyt. ustawy. Zdaniem skarżących nie zrozumiałe jest jednak dlaczego, nie nastąpiła zmiana treści art. 37 ustawy, stanowiącym w dalszym ciągu o ustaleniu wysokości opłaty na dzień sprzedaży. Skarżący podkreślili, że nie można interpretować tego zapisu na korzyść zbywcy - w rozpoznawanej sprawie darczyńcy, a nie sprzedawcy. Poza tym naliczanie opłaty byłoby celowe i sensowne gdyby strona zbywając nieruchomość osiągnęła korzyść majątkową, co jednak nie nastąpiło. Należy też wziąć pod uwagę uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 października 2000r.,OPK 16/00 w której stwierdzono, że jednorazowej opłaty, określonej w art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), gdy wartość nieruchomości wzrosła w związku ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie pobiera się w przypadku darowizny udziału we współwłasności nieruchomości na rzecz osób bliskich. Z uzasadnienia uchwały wynika w sposób niewątpliwy, że jednorazowej opłaty z art. 36 ust. 3 cyt. ustawy, nie można pobrać w przypadku dokonania darowizny. Nie ma więc renty planistycznej w przypadku przeniesienia własności nieruchomości lub udziału we współwłasności nieruchomości, a także użytkowania wieczystego, na podstawie umowy darowizny, bez względu na to, czy obdarowanym jest osoba bliska, czy też inna osoba. W skardze wskazano również, na trudną sytuację materialną rodziny, która utrzymuje się tylko z renty skarżącego w kwocie [...] zł. miesięcznie, ponieważ skarżąca od chwili ogłoszenia upadłości zakładu pracy jest bezrobotna (obecnie zatrudniona na okres [...] miesięcy od [...] do [...] w ramach robót publicznych). W ocenie skarżących przy orzekaniu w ich sprawie należy podzielić stanowisko NSA wyrażone w powołanej uchwale, że wątpliwości budzi pojęcie "zbycie" rozumiane inaczej w języku prawnym i potocznym, w sytuacji braku ustawowej definicji tego pojęcia. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, z powołaniem się na dyrektywy wykładni, potrzebę nienadawania zwrotom zawartym w normie prawnej znaczenia odmiennego od potocznego, chyba że istnieją "dostateczne racje przypisania im odrębnego znaczenia prawnego". W języku potocznym zaś "zbycie" rozumiane jest jako sprzedaż, odstąpienie czegoś za pieniądze, pozbycie się czegoś przez sprzedaż. Takie pojmowanie zwrotu "zbycie nieruchomości" zawartego w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym znajduje uzasadnienie przy zastosowaniu wykładni celowościowej. Uwzględniając tę regułę interpretacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wprowadzona w art. 36 ustawy instytucja renty planistycznej związana jest z obniżeniem (ust. 2) lub wzrostem (ust. 3) wartości nieruchomości wskutek uchwalenia lub zmiany planu zagospodarowania przestrzennego. Powstanie zaś obowiązku zapłaty odszkodowania lub uiszczenia jednorazowej opłaty uzależnione jest nadto od zbycia nieruchomości w określonym czasie. W tej sytuacji ustawodawca wiąże te skutki albo z poniesieniem szkody przez właściciela (użytkownika wieczystego), albo z uzyskaniem dodatkowych korzyści w razie zwiększenia się wartości nieruchomości. Taki jest zresztą sens renty planistycznej obciążającej właściciela (wieczystego użytkownika) określonymi obowiązkami lub dającej mu określone uprawnienia, których istnienie jest uzależnione od uzyskania korzyści lub poniesienia strat, stanowiąc stosowną rekompensatę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Odnosząc się do podniesionych przez skarżących zarzutów należało stwierdzić, że skarga nie jest zasadna. Istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma wykładnia treści art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). W przepisie tym, w pierwotnym brzmieniu, ustawodawca posłużył się pojęciem "sprzedaje nieruchomość". Natomiast po nowelizacji dokonanej art. 10 pkt 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004r. Nr 141, poz. 1492) w miejsce "sprzedaży" wprowadzono pojęcie "zbywa nieruchomość". Pojęcie "zbycia nieruchomości" ma szerszy zakres i obejmuje wszystkie formy dyspozycji nieruchomością w tym także sprzedaż i darowiznę. Należy podkreślić, że na gruncie przepisów prawa cywilnego, zarówno materialnego jak i procesowego, taka wykładnia pojęcia "zbycia" jest od dawna ugruntowana i ma podstawy normatywne oraz doktrynalne. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wskazał, że przy ustalaniu znaczenia zwrotu "zbycie nieruchomości" należy wziąć pod uwagę, że ustawa nowelizująca ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 28 listopada 2003r. wprowadziła jednocześnie do ustawy o gospodarce nieruchomościami definicję legalną tego pojęcia. Zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 4 pkt 3b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, ilekroć w ustawie jest mowa o zbywaniu albo nabywaniu nieruchomości – należy przez to rozumieć dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste. W rozpoznawanej sprawie trafnie zatem przyjęto, że skoro J. i S. C. przenieśli w formie darowizny własność udziału we współwłasności nieruchomości, to tym samym doszło do zbycia nieruchomości o którym mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co uzasadnia pobranie jednorazowej opłaty o której mowa w tym przepisie. Nie ma przy tym znaczenia, że nie uzyskali na skutek dokonanej czynności prawnej korzyści (dochodu). Istotne jest bowiem to, że nastąpiło zbycie nieruchomości, której wartość obiektywnie wzrosła wskutek przekwalifikowania w planie zagospodarowania przestrzennego. Nie ma też znaczenia fakt, że zbycie nastąpiło na rzecz osoby bliskiej. Jeżeli ustawodawca ustanawia w przepisach wyjątek od reguły, np. wyłącza osoby bliskie, to czyni to w sposób jednoznaczny – art. 68 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z powyższych względów nie można przyjąć jako podstawy rozstrzygnięcia, jak chcą skarżący, uchwały NSA z dnia 30 X 2000r.,OPK 16/00, ponieważ podjęta została ona w innym stanie prawnym. Odnosząc się natomiast do relacji art. 36 ust. 4 do art. 37 cyt. ustawy organ odwoławczy stwierdził, że wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości (art. 36 ust. 3) oraz wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (art. 36 ust. 4), ustala się na dzień jej sprzedaży. Jednak art. 37 objęty był nowelizacją z dnia 28 listopada 2003r., która dotyczyła między innymi unormowań związanych ze zmianą wartości nieruchomości wynikłą z uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zmiana w tym zakresie polegała przede wszystkim na zastąpieniu słowa "sprzedaż" słowem "zbycie", co w konsekwencji poszerzyło katalog zdarzeń prawnych objętych ustawą i stanowiło powrót do regulacji zawartych w poprzednio obowiązujących przepisach. Zmiany dokonano w art. 36 ustawy, ale nie objęła ona art. 37 ust. 1, jednak jego treść w sposób jednoznaczny nawiązuje do przepisu art. 36 i przyjęcie tylko wykładni gramatycznej czyniłoby dokonaną nowelizację bezprzedmiotową, a w konsekwencji podważało zasadę racjonalności ustawodawcy. Takie rozumienie przepisu wykluczałoby też ustalenie wartości nieruchomości, w sytuacji gdy została zbyta w inny sposób aniżeli przez sprzedaż. Dlatego należy posłużyć się wykładnią celowościową i systemową, co pozwala przyjąć, że art. 37 ustawy ma zastosowanie do każdej postaci zbycia nieruchomości. Spełnione zostały zatem wszystkie przesłanki zobowiązujące organ do ustalenia jednorazowej opłaty z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie mogą być uwzględnione również okoliczności podnoszone przez skarżących dotyczące ich sytuacji materialnej, ponieważ Sąd administracyjny kontroluje zaskarżone orzeczenia pod względem zgodności z prawem i nie bierze pod uwagę przy orzekaniu okoliczności pozaprawnych, chyba że przepis szczególny tak stanowi, co w rozpoznawanej sprawie nie występuje. W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.