II SA/Gl 439/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.) Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka Protokolant sekretarz sądowy Beata Malcharek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi E.R.- 1 na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu. Decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...]r., nr [...] wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa działkę o powierzchni [...]m2, oznaczoną numerem [...], położoną w C., stanowiącą współwłasność W. R., E. R.-1 i E. R.- 2. Wywłaszczenie nastąpiło zgodnie z decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia [...]r. nr [...] o lokalizacji szczegółowej pod budowę Szkoły Zawodowej w C.. Jak wynika z akt sprawy, następcami prawnymi po W. R. są aktualnie Z. B.(który nabył spadek po A. R,, bezpośredniej spadkobierczyni W, R,) oraz K. R.. Spadkobiercami po E. R. są natomiast jego córki: D. I. S., J. D. i C. K.. Wniosek o zwrot nieruchomości został złożony [...]r. przez A. R.. Podtrzymał go również w oświadczeniu z dnia [...]r. K. R.. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w P. orzekł o zwrocie przedmiotowej nieruchomości na rzecz poprzednich właścicieli i ich spadkobierców. W uzasadnieniu podano, że parcela nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia pod budowę szkoły, lecz stanowi ogródek przyszkolny. W oparciu o informację Sądu Rejonowego w B. z dnia [...]r. ustalono, że kwota przyznanego odszkodowania za nieruchomość w wysokości [...]zł nie została złożona do depozytu sądowego. Nie stwierdzono także dowodów wypłaty tej kwoty wywłaszczonym W złożonym odwołaniu władający nieruchomością Zespół Szkół [...] w C. podniósł, że w planach zagospodarowania terenu inwestycji działka była przeznaczona na zieleń ochronną wokół szkoły. Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda[...]decyzją z dnia [...]r. uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, że wniosek nie został złożony przez wszystkich uprawnionych do zwrotu, i nie ustalono, czy odszkodowanie nie zostało wypłacone w innej formie, np. przez wpłatę na książeczkę oszczędnościową. E.R. - 1 i reprezentująca E. R. - 2 jego kurator prawny B. R. nie zgłosili żądania zwrotu nieruchomości, wobec czego decyzją z dnia [...]r. nr [...]Wojewoda [...], działając ówcześnie jako organ I instancji, umorzył postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...]r. nr [...]uchylił decyzję organu I instancji i sprawę przekazał do ponownego rozstrzygnięcia podając, iż w stwierdzonej sytuacji winna zostać wydana decyzja odmowna, nie zachodzi bowiem bezprzedmiotowość postępowania. Na tym etapie postępowania swoje wnioski o zwrot działki zgłosiły następczynie prawne zmarłego E. R. - 2 oraz E. R. - 1, do sprawy wstąpił również następca prawny A. R., Z. B.. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...]r. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem [...]r. przez Powiat B. prawa własności mienia Skarbu Państwa będącego we władaniu Zespołu Szkół [...] im. [...] w C., w tym przedmiotowej działki. Dnia [...] została zawarta umowa użyczenia m. in. działki [...] między Powiatem B. a Zespołem Szkół [...]. Następną decyzją w sprawie było rozstrzygnięcie Starosty B. z dnia [...]r. nr [...], który odmówił zwrotu działki. W uzasadnieniu podano, że działka znajduje się w obrębie terenu szkoły, jest niezabudowana i stanowi teren zielony z rosnącymi drzewami owocowymi. Stwierdzono, że nie zachowały się akta dotyczące decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...]z [...]r. Z zachowanego projektu techniczno-roboczego zieleni wynika, że działka przewidywana była na teren zielony szkoły i tak jest wykorzystywana, cel wywłaszczenia został zatem zrealizowany. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...]r. nr [...]uchylił decyzję Starosty B. i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia. Wskazał, że w złożonych odwołaniach podniesiono, iż parcela przed wywłaszczeniem stanowiła ogrodzony teren z drzewami owocowymi i nadal jest tak zagospodarowana. Nie ustalono zatem, czy zieleń na parceli będącej przedmiotem postępowania została urządzona w wyniku realizacji projektu, czy nadal stanowi przejęty sad. Zalecono przeprowadzenie oględzin i porównanie projektowanej zieleni opisanej w projekcie techniczno-roboczym z protokołem ustalającym skład roślinny na wywłaszczanej działce znajdującym się w operacie szacunkowym z dnia [...]r., sporządzonym na potrzeby postępowania wywłaszczeniowego. Prowadząc ponownie postępowanie w sprawie, Starosta B. wyznaczył termin oględzin działki, celem ustalenia stanu jej zagospodarowania. Ustalono, że działka jest odgrodzona płotem siatkowym od strony wschodniej (posesja E. R.) oraz od strony północnej (boisko szkolne). Na działce rosną drzewa: czereśnia 50-60 lat, jabłonie 2 sztuki 25-30 lat, brzoza – ok. 20 lat, wierzby Iwa 2 sztuki – 10 lat. działkę nadto porasta trawa. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Starosta B. po raz kolejny orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości. Odnosząc się do zaleceń zawartych w decyzji organu odwoławczego wyjaśniono, że zgodnie z protokołem ustaleniowym, spisanym komisyjnie w dniu [...]1968 r. na działce rosły: czereśnie (lat: 20, 15, 7), śliwy (lat: 15, 12, 9, 8), jabłonie ( lat: 20 lat 2 sztuki, 15 lat 2 sztuki, 10 lat 1 sztuka), 2 krzewy ozdobne, 1 krzak agrestu (7 lat), 5 krzaków porzeczek (8 lat). Z projektu techniczno – roboczego zieleni wynika, że na działce winna być posadzona forsycja pośrednia. Aktualny stan zagospodarowania działki opisuje protokół przeprowadzonych oględzin. Z porównania stanu zagospodarowania w dacie wywłaszczenia i aktualnie wynika, że tylko jedna czereśnia pochodzi z okresu wywłaszczenia. Pozostałe drzewa pochodzą z nasadzeń późniejszych. Jakkolwiek aktualny składnik roślinny nie odpowiada roślinności planowanej w projekcie, to jednak spełnia planowaną rolę strefy ochronnej szkoły. Cel wywłaszczenia uznano wobec tego za zrealizowany. Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołań od tej decyzji, ponownie orzekł o uchyleniu rozstrzygnięcia organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu stwierdził, że nie udowodniono, aby parcela wykorzystywana była zgodnie z celem wywłaszczenia. Wykorzystująca ją szkoła nie przeprowadziła od czasu wywłaszczenia żadnych inwestycji, co potwierdza wynik oględzin i opis składnika roślinnego, wobec czego odmowa zwrotu nie jest uzasadniona. Postanowieniem z dnia [...]r., nr [...]Wojewoda [...]wyznaczył jako właściwego do rozpoznania zwrotu nieruchomości Prezydenta Miasta B., wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej. Organ I instancji przeprowadził ponownie oględziny działki. Potwierdzono stan zadrzewienia ustalony w dotychczasowym postępowaniu, a przedstawiciel władającego podał, że działka jest koszona przez szkołę. Na żądanie Prezydenta Miasta B., [...]Urząd Wojewódzki przekazał organowi I instancji archiwalne akta wywłaszczeniowe wraz z żądaną decyzją o lokalizacji szczegółowej z [...]r. oraz plan sytuacyjny dla działki i koncepcję planu zagospodarowania. W oparciu o informacje i akta Sądu Rejonowego w B. ustalono nadto, że postanowieniem z dnia [...]r. sygn. akt [...] Sąd Powiatowy w B. zezwolił Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w B. na złożenie do depozytu sądowego kwoty odszkodowania należnego za przedmiotowa działkę E. R. - 2, ze względu na istnienie po stronie wierzyciela okoliczności, z powodu których spełnienie świadczenia do jego rąk nie mogło być dokonane. Decyzją z dnia [...]r. nr [...], Prezydent Miasta B. odmówił zwrotu nieruchomości uznając, iż została ona wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia. Cel ten został szczegółowo określony w decyzji o wywłaszczeniu i w decyzji o lokalizacji szczegółowej. W wyniku działań podjętych po wywłaszczeniu, w terminie przewidzianym w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, cel wywłaszczenia został zrealizowany. Zebrany w sprawie materiał wskazuje, że działka została wywłaszczona na cele zieleni ochronnej szkoły a sposób jej zagospodarowania (rosnące drzewa: brzozy i wierzby) świadczy o takim wykorzystywaniu. Z załącznika do decyzji o lokalizacji szczegółowej wynika jednoznacznie, że na działce planowano zieleń. Fakt, że istniejąca aktualnie roślinność nie odpowiada roślinności planowanej nie ma znaczenia w sprawie. Odstępstwa od planu realizacyjnego są bowiem dopuszczalne, jeżeli nie są to zmiany jakościowe i odpowiadają celowi wywłaszczenia. Równolegle zauważono, że ustalony fakt złożenia do depozytu sądowego odszkodowania za działkę w części należnej E. R. -2, z przeznaczeniem jej wypłaty, uzasadnia przyjęcie, że odszkodowanie to było wypłacone również pozostałym współwłaścicielom. We wniesionych odwołaniach C. K., J. D., D. S. zarzuciły, że planowanej na parceli zieleni nie zrealizowano, nadal stanowi ona sad w stanie pierwotnym, przetrwałym od momentu wywłaszczenia. Podniesiono także zarzut przewlekłości postępowania. Odwołanie od decyzji wniósł także E. R. -1. Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. nr [...] Wojewoda [...] uchylił decyzję Prezydenta Miasta B. przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Jako podstawa rozstrzygnięcia podane zostały przepisy art. 136 i 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz art. 138 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu natomiast stwierdzono, że zgromadzony w sprawie materiał wskazuje, iż nieruchomość tak w dacie wywłaszczenia, jak i obecnie stanowi sad i nie została zagospodarowana zgodnie z projektem technicznym zieleni. Aktualny składni roślinny nie odpowiada planowanej roślinności. W postępowaniu został ustalony rodzaj i wiek rosnących na działce drzew. W świetle zarzutów stron konieczne jest ustalenie, czy drzewa te są samosiejkami, czy stanowią planowane nasadzenia i kto ich dokonał. Należy wyjaśnić obecną funkcję nieruchomości i skonfrontować z celem, na jaki została wywłaszczona. W skardze do sądu administracyjnego E. R. -1 zawnioskował o profesjonalne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy, podkreślając iż cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wyjaśnić skarżącemu, że sądy administracyjne nie załatwiają spraw administracyjnych i nie mogą wydawać lub zmieniać decyzji administracyjnych. Do kompetencji sądów należy wyłącznie kontrola legalności działania organów administracji publicznej, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Sąd stosuje środki przewidziane tą ustawą, w odniesieniu do decyzji administracyjnych środki te wymienia art. 145 powołanej ustawy. Rozstrzygając sprawę, sąd nie jest przy tym związany ani zarzutami skargi, ani podaną przez skarżącego podstawą prawną (art. 134 § 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Decyzja będąca przedmiotem zaskarżenia w niniejszym postępowaniu została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić decyzję organu I instancji w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części. Organ odwoławczy może zatem wydać tego rodzaju decyzję, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego: gdy organ ten nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo też przeprowadził je z takim naruszeniem procedury, że w celu rozstrzygnięcia sprawy i oceny stanu faktycznego, organ odwoławczy musiałby w całości lub w znacznej części takie postępowanie wyjaśniające przeprowadzić samodzielnie. Praktyka taka naruszałaby jednak zasadę dwuinstancyjności postępowania, polegającą na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Zgodnie z art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może bowiem przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Stąd przepisy procedury administracyjnej przewidują uprawnienie dla organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej, skutkującej ponowieniem postępowania przed organem I instancji. Decyzja przewidziana w art. 138 § 2 k.p.a. może być wydana tylko w sytuacjach przewidzianych w tym przepisie. Żadne inne wady postępowania praktyki takiej nie uzasadniają, stanowi ona bowiem odstępstwo od zasady merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy, rzutuje także na realizację zasady szybkości postępowania. Organ odwoławczy ma możliwość samodzielnego uzupełnienia postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów sprawy, może też zlecić przeprowadzenie takiego postępowania uzupełniającego organowi, który wydał decyzję (art. 136 k.p.a.). Należy przy tym podkreślić, iż braki w postępowaniu wyjaśniającym organu I instancji winny dotyczyć niekompletności ustaleń faktycznych, nie zaś prawidłowości oceny zebranego materiału, kwestia oceny materiału dowodowego nie podlega bowiem weryfikacji w trybie ponownego rozpoznania sprawy, mieści się ona w kompetencjach organu odwoławczego jako organu merytorycznego. W kontrolowanym przypadku organ odwoławczy, po raz kolejny uchylając decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, podniósł, że w świetle zarzutów skarżących, utrzymujących iż cały czas opiekują się nieruchomością i ją użytkują, konieczne jest ustalenie, czy składniki roślinne są samosiejkami, czy stanowią zaplanowane dosadzenia i kto je przeprowadził. Zalecono również ustalenie obecnej funkcji nieruchomości i skonfrontowanie jej z celem wywłaszczenia. W przekonaniu Sądu wskazany w decyzji zakres uzupełniającego postępowania wyjaśniającego nie wyczerpuje przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. Konieczne w ocenie organu odwoławczego ustalenia faktyczne nie mają ani charakteru całościowego, ani większościowego, należy je zakwalifikować jako ustalenia uzupełniające. Jako takie, ustalenia te winy zostać przeprowadzone przez organ odwoławczy jako organ merytoryczny w sprawie. Za wadliwą należy uznać praktykę posługiwania się przez organy II instancji formą decyzji kasacyjnej w celu jedynie uzupełnienia postępowania wyjaśniającego o informacje wyłącznie uszczegóławiające dotychczasowe ustalenia. Nie budzi wszak wątpliwości organu odwoławczego stan fizyczny działki zarówno w dacie wywłaszczenia, jak i aktualnie. Ustalony został również stan prawny działki, w tym cel wywłaszczenia oraz planowane przeznaczenie i zagospodarowanie wywłaszczonej nieruchomości. W tej sytuacji ustalenie, w jaki sposób doszło do aktualnego stanu zagospodarowania działki nie uzasadnia przekazania sprawy ponownie organowi I instancji. Natomiast wezwanie do ustalenia obecnej funkcji nieruchomości i skonfrontowania jej z celem wywłaszczenia, w ocenie Sądu, nie dotyczy kwestii faktycznych i braków postępowania wyjaśniającego organu I instancji. Organ ten wszak przyjął, na podstawie dotychczasowych ustaleń, że działka pełni funkcję zieleni ochronnej wokół szkoły, co odpowiada w jego przekonaniu celowi wywłaszczenia. Zalecenie organu odwoławczego odnosi się zatem w istocie do kwestii oceny okoliczności faktycznych i ich kwalifikacji prawnej, nie zaś do braków w samych ustaleniach i jako takie nie może uzasadniać przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Decydując o uchyleniu zaskarżonej decyzji Sąd przyjął jednocześnie, że rozstrzygnięcie takie nie jest rozstrzygnięciem na niekorzyść skarżącego. Nie przesądza ono o treści decyzji w sprawie, natomiast pozwala na uniknięcie dalszego przedłużania postępowania administracyjnego, już i tak nadmiernie przewlekłego, czego nie uzasadnia stopień złożoności sprawy, tak faktyczny, jak i prawny. Mając na uwadze podaną argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjny, orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania nie postanowiono, ze względu na brak stosownego wniosku skarżącego w tym zakresie, złożonego do czasu zamknięcia rozprawy (art. 209 powoływanej ustawy).