II SA/Wa 1670/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Asesor WSA Piotr Kraczowski, Asesor WSA Jacek Fronczyk (spr.), Protokolant Małgorzata Płodzicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2006 r. J. R. zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] stycznia 2002 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Rejonowego Państwowej Straży Pożarnej w G. z dnia [...] października 1993 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia na inne stanowisko służbowe, zarzucając jej rażące naruszenie prawa. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 157 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] stycznia 2002 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Rejonowego Państwowej Straży Pożarnej w G. z dnia [...] października 1993 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia na inne stanowisko służbowe. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 maja 2003 r. sygn. akt SA 381/02 skargę J. R. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] stycznia 2002 r. nr [...] oddalił, czyli uznał, że decyzja nie narusza prawa. Od czasu wydania tego wyroku nie zmienił się ani stan faktyczny, ani też prawny. Z kolei ocena prawna wyrażona w ww. wyroku wiąże organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Tym samym decyzja ta zachowuje powagę rzeczy osądzonej i powoduje niedopuszczalność postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności. W dniu [...] czerwca 2006 r. J. R. skierował do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zarzucił, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem procedury administracyjnej i wskazał, że w jego ocenie, nie zaistniała żadna przesłanka do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] stycznia 2002 r. nr [...]. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...], mając za podstawę art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, nie znajdując podstaw do uwzględnienia wniosku. W motywach decyzji powtórzył prezentowane wcześniej stanowisko. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. R. zarzucił organowi naruszenie przepisów procedury administracyjnej i wniósł o stwierdzenie nieważności obu wydanych w sprawie decyzji. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, a wydane w sprawie decyzje podlegają uchyleniu, albowiem Sąd stwierdził naruszenie przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Brak jest natomiast podstaw do stwierdzenia nieważności wydanych w sprawie decyzji, o co wnosił skarżący. W świetle art. 157 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przy tym nie ma tu zastosowania ogólna reguła wyrażona w art. 61 § 3 kpa, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, ponieważ według art. 157 § 3 kpa ("odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji") wszczęcie tego postępowania wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność. Na podstawie tego przepisu orzeka się co do niedopuszczalności z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Decyzja wydana na podstawie tego przepisu jest wynikiem oceny zdolności do działania w sprawie osoby wnoszącej podanie, legitymacji strony, wykazania tego, że nie istnieje decyzja, której ważność należy poddać ocenie (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 1998, s. 829). Postępowanie wyjaśniające, poprzedzające odmowę wszczęcia, może dotyczyć jedynie kwestii formalnych, np. czy żądanie zostało wniesione przez legitymowany podmiot, mający zdolność do czynności prawnych. Nie może ono natomiast dotyczyć wyjaśnienia kwestii, czy przyczyny nieważności decyzji rzeczywiście miały miejsce. To może być bowiem dopiero wyjaśnione po wszczęciu postępowania w sprawie nieważności decyzji. Podkreślał to wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny w swoich orzeczeniach: "Organ administracji nie może odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 157 § 3 kpa), uzasadniając odmowę brakiem podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności. O tym, czy zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji przewidziane w art. 156 § 1 kpa, organ może zadecydować dopiero po przeprowadzeniu stosownego postępowania" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 1994 r., sygn. akt I SA 1143/93, ONSA 1995, nr 3, poz. 145). Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ administracji odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2003 r. sygn. akt SA 381/02, którym oddalono skargę J.R. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] stycznia 2002 r. nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o przeniesieniu na inne stanowisko służbowe. Nie wymaga bliższej analizy, że sąd administracyjny, rozpoznając sprawę, z urzędu bierze pod uwagę przyczyny nieważności decyzji, i wydając wyrok, wyraża ocenę prawną co do jej zgodności z prawem. Słusznie zatem organ stwierdza, że ocena dokonana przez NSA jest dla niego wiążąca. Nie w tym jednak tkwi istota problemu. Warto bowiem podkreślić, że ocena prawna wyrażona przez sąd administracyjny w wyroku wiąże organ administracji na płaszczyźnie merytorycznej, a to oznacza, że merytoryczny aspekt sprawy nie może przesądzać o dopuszczalności prowadzenia – wszczętego na wniosek – postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Innymi słowy, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, oddalający skargę, wskazuje na brak przesłanek nieważności decyzji i jest podstawą odmowy stwierdzenia nieważności, nie może być zaś podstawą odmowy wszczęcia postępowania w tej sprawie. Przy stwierdzeniu, że ocena zawarta w wyroku NSA jest dla organu wiążąca, decyzja o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji została uzasadniona brakiem przyczyn stwierdzenia jej nieważności. Jak wywiedziono wcześniej, działanie takie jest niedopuszczalne, albowiem prowadzi do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, mimo iż odmówiono wszczęcia postępowania w tej sprawie. Dlatego też Sąd uchylił obie wydane w sprawie decyzje. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.