II SA/Wr 2624/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym : Przewodniczący: Sędzia NSA Sędzia WSA Sędzia WSA Protokolant Andrzej Wawrzyniak Andrzej Cisek Anna Siedlecka/sprawozdawca/ Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2005r. na rozprawie sprawy ze skargi E. Z. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. II. III. uchyla zaskarżone postanowienie; orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżącej kwotę 260, 00 zł (słownie: dwieście sześćdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygn. akt II SA/Wr 2624/03 2 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. umorzył postępowanie w sprawie realizacji inwestycji pod nazwą "Budowa preizolowanej sieci ciepłowniczej na osiedlu [...]w J. L. wraz z przyłączami w zakresie objętym zadaniem L" przez firmę A Sp. z o.o. we W.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazane zostało, że postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe, ponieważ w wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, iż w chwili realizacji inwestycji decyzja administracyjna o pozwoleniu na budowę była "prawomocna i ostateczna". W trakcie realizacji inwestycji nastąpiła kolizja z istniejącymi sieciami, co doprowadziło do przesunięcia równoległego nowo budowanej sieci na długości ok. [...] m. Przesunięcie spowodowało zajęcie pasa działki nr [...], której użytkownikiem wieczystym jest E. Z.. Rozpatrując sprawę organ I instancji nie stwierdził naruszenia przepisów prawa budowlanego, gdyż strony wyrażały zgodę na położenie sieci ciepłowniczej w obecnym kształcie. Chybiony jest również zarzut samowoli budowlanej, bowiem w chwili wydania decyzji administracyjnej inwestor posiadał prawo do terenu na cele budowlane. Natomiast zajęcie terenu, do którego inwestor nie posiadał prawa, nie leży w kompetencjach organów nadzoru budowlanego. Sprawa ta jako sprawa cywilna podlega rozpoznaniu przez sąd powszechny. Działający w imieniu E. Z. pełnomocnik radca prawny W. K. pismem z dnia [...]r., nadanym w polskiej placówce pocztowej w dniu [...]r., poinformował, że zapoznał się z projektem decyzji PINB [...] i zawiadomił, że nie spełnia ona oczekiwań jego i jego mocodawczym zarówno co do merytorycznego jej rozstrzygnięcia jak i pod względem formalnym. Powyższe pismo potraktowane zostało przez organy obu instancji administracyjnych jako odwołanie. Postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., działając na podstawie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego, stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Organ odwoławczy wskazał, że zaskarżona decyzja z dnia [...]r. została doręczona pełnomocnikowi odwołującej w dniu [...]r., natomiast odwołanie wniesione zostało w dniu [...]r. Z powyższego wynika, że strona nie dochowała 14 -dniowego terminu do wniesienia odwołania. W skardze na powyższe postanowienie pełnomocnik zarzuca : 1) błąd w ustaleniach faktycznych mających istotne znaczenie w sprawie, Sygn. akt II SA/Wr 2624/03 3 2) naruszenie przepisu art. 107 § 1 kpa przez błędną interpretację polegającą na uznaniu, że decyzja nie musi być podpisana. Wobec powyższych zarzutów ostatecznie wniósł o : 1) uchylenie zaskarżonego postanowienia, 2) zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Strona skarżąca podnosi, że zaskarżonym postanowieniem D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. uznał po pierwsze, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. w dniu [...]r. doręczył skarżącemu decyzję z dnia [...]r. Nr [...]r, po drugie, że pełnomocnik skarżącego od tej decyzji wniósł odwołanie w dniu [...]r., a następnie o tak dokonane ustalenia stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Wydane postanowienie jest błędne i powinno być zmienione. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznając sprawę od początku wiedział, że ani pełnomocnikowi ani też stronie nigdy nie została doręczona decyzja nr [...]r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O.. Strona w ogóle nie otrzymała decyzji, zaś jej pełnomocnik [...]r. otrzymał korespondencję od PINB w O., w której znajdował się projekt decyzji nr [...]r. Pismo to przesłane pełnomocnikowi nie jest w ogóle podpisane. Pismo to było przedmiotem skargi z dnia [...]r. na działanie PINB w O. skierowanej do DWINB we W.. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego doskonale orientował się więc, że PINB w O. nie wydał decyzji w sprawie. W przedstawionym stanie faktycznym sprawy wydanie zaskarżonego postanowienia było bezprzedmiotowe, gdyż nie istnieje decyzja doręczona stronie ani jej pełnomocnikowi. W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie. Organ odwoławczy podniósł, że dysponował aktami sprawy, w których znajdowała się decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. spełniająca wszystkie cechy wynikające z art. 107 § 1 kpa. Jakkolwiek przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia nie rozważono możliwości weryfikacji decyzji w trybie nadzwyczajnym, to w chwili udzielania odpowiedzi na skargę znany jest organowi fakt wydania w dniu [...]r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru budowlanego w O. decyzji Nr [...] "w sprawie wznowienia postępowania." W piśmie procesowym uczestnik postępowania - "A" Spółka z o. o. we W., popiera w całości stanowisko D. Sygn. akt II SA/Wr 2624/03 4 Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i wnosi o oddalenie skargi. W ocenie uczestnika postępowania zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, gdyż słusznie uznał Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pismo skarżącej za odwołanie. A skoro strona skarżąca wniosła odwołanie po terminie, to prawidłowo organ odwoławczy stwierdził uchybienie terminu do jego wniesienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga jako zasadna podlega uwzględnieniu. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, na co słusznie zwraca uwagę pełnomocnik skarżącej, czy organ I instancji doręczył w ogóle stronie lub jej pełnomocnikowi decyzję administracyjną a także, czy pismo pełnomocnika z dnia [...]r. skierowane do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. jest odwołaniem. Aby udzielić odpowiedzi na powyższe pytania, należy wprzód wskazać, że art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego określa elementy, jakie powinna zawierać każda decyzja administracyjna. Oczywiście przepisy szczególne mogą wprowadzać dalsze jeszcze składniki decyzji. Elementy te (wymienione w art. 107 § 1 Kpa) stanowią minimalne wymaganie formy decyzji administracyjnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w piśmiennictwie, utrwalił się pogląd, że pisma organu administracji publicznej zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwionej decyzją administracyjną należy uznać za decyzję, mimo iż nie posiadają one w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 Kpa, jeżeli zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów zaliczyć należy : oznaczenie organu wydającego decyzję, wskazanie jej adresata, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Brak któregokolwiek z tych elementów dyskwalifikuje zatem pismo organu jako decyzję, (patrz: post. NSA sygn. I SA 1509/98 ). Bez podpisu pismo pozostaje projektem, nie stanowi bowiem objawu woli organu administracyjnego zajęcia określonego stanowiska w sprawie (patrz : wyrok NSA z 30.07.1982r. syp. I SA 547/82 - niepublikowany). A zatem decyzja administracyjna zaczyna swój byt prawy z chwilą doręczenia ( ogłoszenia) jej adresatowi. Z tym momentem wiąże ona organ, który ją wydał, a adresatowi wskazuje, w jaki sposób będzie wpływać na jego prawa lub obowiązki. Jeśli pismo, nazwane przez organ decyzją nie posiada jednego z wymienionych wyżej niezbędnych elementów decyzji, tak jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, to mimo doręczenia go stronie postępowania Sygn. akt II SA/Wr 2624/03 5 nie wywiera ono skutków prawnych, ponieważ nie jest decyzją. W takiej sytuacji stwierdzić należy, że decyzja nie została wydana. Pełnomocnik skarżącej dołączył do skargi poświadczoną przez siebie kopię "decyzji" opatrzonej datą [...]r. i pieczątką Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie O., która nie jest podpisana przez osobę wydającą tą decyzję. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. nie ustosunkował się do tej kwestii, lecz wyjaśnił, że organ ten dysponował aktami sprawy, w których znajdowała się decyzja PINB w Oł. spełniająca wszystkie cechy wynikające z art. 107 § 1 Kpa. Wobec powyższego stwierdzić należy, że nie została wydana decyzja przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu [...]r. o numerze [...]r. A zatem w konsekwencji uznać należy, że pismo pełnomocnika skarżącej nadane w dniu [...]r. i skierowane do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. (pełnomocnik nie skierował bowiem pisma do DWINB, na co w projekcie decyzji wskazywał organ I instancji) nie jest odwołaniem, lecz stanowiskiem w kwestii zapoznania się z projektem decyzji, co wyraźnie zostało zaznaczone w tymże piśmie. Z tego wynika, że nie można było nadać mu biegu właściwego dla odwołania i poddać regułom postępowania odwoławczego, w tym postępowaniu wstępnemu (formalnemu) przed organem odwoławczym. Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 tej ustawy.