II SA/Wa 783/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bronisław Szydło, Asesor WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.), Asesor WSA Sławomir Antoniuk, Protokolant Bogumiła Kobierska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia E. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia Informacji publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję 2) zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Prezydent W. działając na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. odmówił Stowarzyszeniu E. udostępnienia informacji publicznej w postaci opinii prof. S. w sprawie dotyczącej stadionu piłkarskiego przy ul. [...] w W. W uzasadnieniu organ podniósł, że zgodnie z art. 6 pkt. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Zdaniem organu żądana opinia stanowi w istocie niepodpisaną kartkę, na której znajduje się nazwisko prof. S. bez podpisu, zatem należy stwierdzić, że nie stanowi dokumentu, ani tym bardziej dokumentu urzędowego w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. W związku z tym brak jest podstaw do udostępnienia w trybie ww. ustawy. W dniu 29 maja 2005 r. odwołanie od powyższej decyzji złożyło Stowarzyszenie E. W odwołaniu Stowarzyszenie wskazało, iż uczestniczy na prawach strony w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego dla inwestycji położonej przy ul [...]. Przedstawiciel Stowarzyszenia zapoznał się z dokumentacją zebraną w trakcie postępowania. Jedynym z dokumentów była opinia prof. S. krytyczna wobec rozwiązań komunikacyjnych planowanej inwestycji. Zdaniem Stowarzyszenia przedmiotowa opinia nie była li tylko "luźną", nieautoryzowaną wypowiedzią eksperta, ale miała charakter głębokiej analizy tematu i jako taka miała duże znaczenie dla sprawy, stąd powinna być udostępniona. Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 127 § 2 i 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego decyzją [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, iż zaskarżona opinia nie znajduje się w aktach sprawy przekazanych do SKO. Nie jest ona wymieniona także w spisie dokumentów, które zostały przekazane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Jednak zdaniem organu akta sprawy administracyjnej mają wszystkie wymagane dokumenty, które organ powinien posiadać w trakcie postępowania. Analiza akt nie wskazuje, iż opinia, na którą powołuje się strona była dodatkową ekspertyzą uzyskaną w trybie art. 84 § 1 kpa. Organ podkreślił także iż fakt, że taka opinia nie znajduje się w dyspozycji Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie oznacza, że jest ona informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem z godnie z art. 6 ust. 2 ww. ustawy nie ma ona cech dokumentu, gdyż nie została sporządzona przez funkcjonariuszy publicznych. W dniu [...] lutego 2006 r. skargę na powyższą decyzję złożyło Stowarzyszenie E. W skardze skarżący podkreślił, że organ drugiej instancji nie zapoznał się z opinią, a mimo to wydał decyzję stwierdzając, iż żądany dokument nie ma cech informacji publicznej. Stowarzyszenie podkreśliło, iż żądany dokument ma duże znaczenie dla prowadzonego postępowania, w którym uczestniczy na prawach strony. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na podstawie art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Rozpoznawana pod tym względem skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując sprawę powinno się kierować przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, który wyznacza tryb czynności dowodowych jakie powinien przedsięwziąć organ dla dokładnego wyjaśnienia sprawy. Dotyczy to szczególnie art. 7 kpa statuującego zasadę prawdy obiektywnej, będącej naczelną zasadą postępowania. Ma ona bowiem kapitalny wpływ na ukształtowanie całego postępowania, a szczególnie czynności dowodowych. Z zasady tej wynika szczególny obowiązek organu administracji publicznej "wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa" (W. Dawidowicz Ogólne postępowanie administracyjne, s. 108). Oznacza to, że organ powinien z urzędu stwierdzić, jakie fakty mają znaczenie dla wyjaśnienia sprawy i przeprowadzenie z urzędu określonych dowodów (por. B. Adamiak/ J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s. 67-71). Realizując ten obowiązek organ administracji winien działać zgodnie z dyrektywami art. 77 § 1 Kpa, a zatem zebrać materiał dowodowy tak, aby można było na jego podstawie podjąć prawidłowe rozstrzygnięcie. W rozpatrywanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uczyniło tego. Jak wynika bowiem z akt sprawy i z samej treści decyzji SKO nr [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. organ rozstrzygnął o tym, czy żądany dokument jest informacją publiczną nie zapoznając się z samym dokumentem. Ustalenia organu drugiej instancji poprzestawały jedynie na tym, że skoro danego dokumentu nie ma w aktach administracyjnych sprawy, to nie jest on informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ niejako "zaocznie" ocenił żądany dokument. W ten sposób naruszył on zasadę prawdy obiektywnej, bowiem nie zaznajomił się z treścią dowodu, o którego charakterze orzekał. Należy także podnieść, iż wbrew opinii organu odwoławczego o tym, czy dany dokument zawiera informację publiczną nie decyduje jego umieszczenie w aktach administracyjnych sprawy, ale zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jego treść. W innym wypadku oznaczałoby to, iż ważne mające duże znaczenie dla obywateli dokumenty wyłączone byłyby z dostępu do informacji jeśli nie znajdowałby się w aktach administracyjnych sprawy. Takie rozwiązanie podważałoby intencję ustawodawcy, który chciał, aby obywatele mieli jak najszerszy dostęp do informacji wytwarzanych przez organy władzy publicznej. Tymczasem organ uznał, iż skoro dokumentu nie ma w aktach sprawy administracyjnej, to na pewno nie jest on informacją publiczną. Taka interpretacja przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie ma zatem podstawy prawnej. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji. O wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.