II SA/Łd 597/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Asesor WSA Ewa Cisowska-Sakrajda, Protokolant Tomasz Furmanek, po rozpoznaniu w Łodzi na rozprawie w dniu 12 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi Z. C. i G. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu pisma o stwierdzenie nieważności aktu własności ziemi 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz Z. C. i G. C. solidarnie kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów wpisu sądowego; 3. zasądza od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rzecz adw. A. G., Kancelaria Adwokacka w Ł. - ul. [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł powiększoną o należny podatek VAT tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącym z urzędu. W piśmie z dnia 11 stycznia 2006 roku Z. C. wystąpiła do Starostwa Powiatowego w Z. z wnioskiem o zmianę Aktu Własności Ziemi nr [...] wydanego przez Naczelnika Powiatu w Ł. w dniu 31 maja 1975 roku. W piśmie z dnia 16 lutego 2006 roku, stanowiącym uzupełnienie złożonego w dniu 11 stycznia 2006 roku wniosku o zmianę Aktu Własności Ziemi, Z. C. sprecyzowała treść swego żądania, wnosząc na podstawie art. 156 K.p.a. o stwierdzenie nieważności Aktu Własności Ziemi nr [...] wydanego przez Naczelnika Powiatu w Ł. w dniu 31 maja 1975 roku. Postanowieniem z dnia [...], nr [...] Starosta Powiatowy w Z. działając na podstawie art. 65 § 1 w związku z art. 17 pkt 1 i art. 157 § 1 K.p.a. przekazał według właściwości do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. wniosek Z. C. o stwierdzenie nieważności Aktu Własności Ziemi z dnia 31 maja 1975 roku, nr [...] wydanego przez Naczelnika Powiatu [...]. Postanowieniem z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. działając w oparciu o przepis art. 66 § 3 K.p.a. oraz art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 roku o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (teks jedn. Dz. U. z 2004 r., Nr 208, poz. 2128 ze zm.) i art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych (teks jedn. Dz. U. z 2001r., Nr 79, poz. 856 ze zm.) stwierdziło swą niewłaściwość w sprawie i zwróciło pismo wnioskodawcy. W uzasadnieniu postanowienia organ administracji odwołując się do treści art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa wskazał, że do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 roku o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. z 1971r., Nr 27, poz. 250) nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Obowiązujący bowiem od dnia 1 stycznia 1992 roku przepis art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa wprowadził zakaz prowadzenia jakiegokolwiek postępowania administracyjnego w sprawach, w których na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 roku o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, wydane zostały decyzje zwane aktami własności ziemi. Zgodnie natomiast z treścią art. 66 § 3 K.p.a., jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Z okoliczności faktycznych niniejszej sprawy wynika natomiast, że sprawa nie podlega orzecznictwu żadnego organu państwowego. Odwołując się do ugruntowanego orzecznictwa Sądu Najwyższego organ podkreślił, że w sprawach stwierdzających nabycie przez rolnika własności nieruchomości rolnej, wyłączona została zarówno administracyjna, jak i sądowa kontrola aktów własności ziemi wydanych przed dniem 6 kwietnia 1982 roku. W dniu 21 kwietnia 2006 roku Z. C. i G. C. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przedstawiając we wniosku historię prawa własności nieruchomości położonej w A. przy ul. A 110 wskazali, że ponieśli znaczne nakłady na będącą przedmiotem postępowania nieruchomość. Jako dowód przedstawili kserokopie dokumentów oraz decyzję o pozwoleniu na budowę budynków mieszkalnych. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. W skardze skierowanej do sądu administracyjnego skarżący wnieśli o rozpatrzenie sprawy podnosząc, że trudność niniejszej sprawy spowodowało, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uznało się za organ niewłaściwy w sprawie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniosło o jej oddalenie. Postanowieniem z dnia 25 września 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę L. C. i E. C. podnosząc, iż nie posiadają oni legitymacji do jej wniesienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych (...), przy czym – zgodnie z § 2 tego artykułu – kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej lub w postanowieniu z punktu widzenia zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i zastosowania przepisów prawa materialnego właściwego na czas wydania decyzji lub postanowienia. Uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 145 §1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.); naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Bada więc zaskarżone orzeczenie pod kątem wszelkich naruszeń prawa, a nie tylko tych wskazanych w skardze. Stosownie do treści art. 133 § 1 powołanej ustawy Sąd rozstrzyga na podstawie akt sprawy. Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd administracyjny stwierdził, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. wydane zostały z naruszeniem art. 66 § 3 K.p.a. W niniejszej sprawie poza sporem jest, iż skarżący domagali się stwierdzenia w trybie art. 156 K.p.a. nieważności Aktu Własności Ziemi wydanego przez Naczelnika Powiatu [...]. Zgodnie z art. 156 § 1 K.p.a. właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. W myśl art. 17 pkt 1 K.p.a. w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 29.12.1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz. U. nr 116, poz.1126 ze zm.) organami wyższego rzędu w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego ( w tym starosty ) są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. W przedmiotowej sprawie brak jest przepisu szczególnego, który wskazywałby jakikolwiek inny organ wyższego rzędu. Należało przeto przyjąć, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. byłoby organem właściwym do orzekania w przedmiocie nieważności Aktu Własności Ziemi wydanego przez Naczelnika Powiatu [...]. Nie zachodzi zatem sytuacja przewidziana przepisem art. 66 § 3 K.p.a., uprawniająca organ do zwrotu podania, kiedy to podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stwierdzając swoją niewłaściwość w sprawie oraz zwracając pismo wnoszącemu podjęło wadliwe rozstrzygnięcie w przedmiocie złożonego wniosku. W orzecznictwie NSA oraz literaturze przedmiotu utrwalony jest pogląd, iż przepis art. 157 § 3 K.p.a. dopuszcza wydanie orzeczenia o niedopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Z tymi pierwszymi mamy do czynienia, np. gdy żądanie złoży podmiot niebędący stroną w sprawie lub strona niemająca zdolności do czynności prawnych, a działająca bez przedstawiciela ustawowego. Natomiast z drugim, gdy np. strona żąda wznowienia w sprawie, w której organ działał w innej formie (umowy cywilnej, czynności materialno – technicznych, w formie zaświadczenia), gdy sytuacja jednostki jest kształtowana z mocy prawa, gdy sprawa nie jest jeszcze zakończona decyzją ostateczną lub gdy strona opiera żądanie na podstawie rażącego naruszenia prawa ( vide: wyrok WSA w Warszawie z 10.03.2004 r. IISA 1628/03, Lex nr 150821; wyrok WSA w Warszawie z 30.03.2004 r. ISA 764/03 Prok. I Pr. 2005/4/44 ). Organ właściwy do rozpoznania żądania o stwierdzenie nieważności decyzji zobowiązany jest przede wszystkim do wyjaśnienia dopuszczalności takiego żądania w kontekście wskazanych powyżej przesłanek o charakterze podmiotowym i przedmiotowym. Stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., iż przepis art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 roku o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (teks jedn. Dz. U. z 2004 r., Nr 208, poz. 2128 ze zm.) wyłącza możliwość stwierdzenia nieważności ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 i z 1975 r. Nr 16, poz. 91) jest ze wszech miar prawidłowe i po jego wejściu w życie potwierdzone licznymi orzeczeniami Naczelnego Sadu Administracyjnego oraz Sądu Najwyższego. Przepis ten stanowi bowiem wyraźnie, że do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 i z 1975 r. Nr 16, poz. 91) nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Przedmiotowy Akt Własności Ziemi wydany został w oparciu o przepisy powołanej ustawy i stanowi decyzję administracyjną. Ma zatem w odniesieniu do niego zastosowanie wskazany powyżej przepis prawa. Wyłączenie zaś z mocy przepisu prawa możliwości stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej mieści się w kategorii negatywnej przesłanki dopuszczalności stwierdzenia nieważności takiej decyzji o charakterze przedmiotowym. Konsekwencją takiego stanu rzeczy jest wydanie przez organ w oparciu o art. 157 § 3 K.p.a. decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji. W niniejszej sprawie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. winno wydać decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie nieważności przedmiotowego Aktu Własności Ziemi. Wadliwe, nie znajdujące oparcia w powołanym przepisie art. 66 § 3 K.p.a. rozstrzygnięcie o stwierdzeniu niewłaściwości i zwrocie pisma wnoszącemu podlegało zatem wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Z przytoczonych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt c oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącym z urzędu orzeczono zgodnie z § 18 i § 19 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).