II SA/Po 696/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi J.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 755 zł (siedemset pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ E.Podrazik /-/ E.Brychcy /-/ W.Batorowicz J.K. złożył [...] r. wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego z garażem wbudowanym w bryłę budynku, na działce oznaczonej nr geodezyjnym [...], obręb S., ark 22, położonej przy ul. [...] w P. Postępowanie w sprawie wszczętej tym wnioskiem zostało na podstawie przepisu art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 98, poz. 1072 ze zm.) (dalej jako upzp) zawieszone postanowieniem Prezydenta Miasta z dnia [...] r. ([...]). W uzasadnieniu wskazano, iż przesłanką do zastosowania wymienionego przepisu jest fakt niezgodności planowanej inwestycji ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta. J.K. złożył [...] r. wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania. W uzasadnieniu wskazał, iż Rada Miasta nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dla terenu, na którym znajduje się działka objęta jego wnioskiem, w terminie dwóch miesięcy do dnia zawieszenia postępowania, co skutkuje obowiązkiem podjęcia zawieszonego postępowania. Postanowieniem Prezydenta Miasta z dnia [...] r. zawieszone postępowanie zostało podjęte, a decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] r. (Nr [...]) odmówiono ustalenia warunków zabudowy. Z uzasadnienia wynika, iż uchwała Rady Gminy o przystąpieniu do sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu M. w P. (Nr [...]), a więc dotyczącego działki objętej wnioskiem, została podjęta [...] r. Ze względu na przekroczenie dwumiesięcznego terminu organ zobowiązany był podjąć zawieszone postępowanie. W uzasadnieniu wskazano, iż wnioskowana inwestycja spełnia wszystkie z warunków wymaganych przez przepis art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powodem odmowy uzgodnienia warunków zabudowy jest niezgodność planowanej inwestycji z układem transportowym dla tego terenu przewidzianym w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta. J. K. złożył odwołanie od powyżej wskazanej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego domagając się jej uchylenia i wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy zgodnie z jego wnioskiem. W uzasadnieniu podniesiono, iż studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest w polskim systemie prawnym źródłem prawa, a tym samym wydając decyzję odmowną w oparciu o studium, naruszono zasadę praworządności wyrażoną w art. 6 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] r. (Nr [...]) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, iż każda sprawa powinna być rozpatrywana indywidualnie, dlatego powołanie się wyłącznie na studium jest naruszeniem przepisu art. 6 k.p.a. Kolegium stwierdziło, iż kopia mapy studium załączona do akt sprawy jest nieczytelna i w skali uniemożliwiającej wypowiedzenie się w sposób wiążący co do poprawności rozstrzygnięć podjętych przez organ pierwszej instancji. Ze względu na konieczność analizy, czy istnieje możliwość zrealizowania wnioskowanej inwestycji przy zachowaniu planowanego przez studium układu transportowego oraz niemożność jej przeprowadzenia na załączonej dokumentacji, Kolegium postanowiło o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Prezydent Miasta decyzją z [...] r. (Nr [...]) ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Uzasadnienie do decyzji wskazuje na spełnienie przesłanek z przepisu art. 61 ust. 1 upzp, natomiast podstawą odmowy jest niezgodność planowanej inwestycji z studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowani przestrzennego gminy. Objęta wnioskiem działka nr [...] znajduje się bowiem, niemal w całości w liniach rozgraniczających planowanego w studium pasa drogowego ulicy [...]. J. K. złożył odwołanie od opisanej decyzji Prezydenta Miasta. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Jako uzasadnienie dla uchylenia decyzji wskazano na brak powiadomienia stron postępowania przez organ pierwszej instancji o zakończeniu gromadzenia i kompletowania akt oraz możliwości zapoznania się z nimi przez strony, a także na niekompletność akt sprawy ze względu na brak kopii uchwały Rady Miasta w sprawie przystąpienie do sporządzenie miejscowego planu zagospodarowani przestrzennego dla rejonu M. w P. Wątpliwości Kolegium wywołało również pozytywne zaopiniowanie przez Zarząd Dróg Miejskich warunków zabudowy dla inwestycji, która koliduje z projektowaną drogą, zwłaszcza w kontekście faktu, iż zarządcą drogi w przypadku jej zrealizowania byłby właśnie organ uzgadniający. J. K. wniósł skargę na decyzję Kolegium domagając się jej uchylenia w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisu art. 138 §2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji kasatoryjnej mimo braku przesłanek do jej wydania i wobec oczywistej konieczności wydania decyzji merytorycznej, naruszenie przepisu art. 136 k.p.a. poprzez nie uzupełnienie materiału dowodowego lub nie zlecenie uzupełnienia postępowania dowodowego organowi I instancji, naruszenie przepisu art. 12 §1 k.p.a. poprzez spowodowanie niepotrzebnej przewlekłości postępowania polegającego na przekazaniu sprawy organowi pierwszej instancji mimo możliwości merytorycznego zakończenia postępowania przez Samorządowym Kolegium Odwoławczym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium wniosło o jej oddalenie przytaczając argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kolegium odrzuciło zarzuty o przewlekaniu postępowania administracyjnego twierdząc, iż jego działania służą wyłącznie ustaleniu wszystkich istotnych przesłanek niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do przepisu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w punktach od 1 do 5 powołanego przepisu. Decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy ma charakter deklaratoryjny. Kryterium ustalenia tych warunków stanowią przepisy obowiązującego prawa, które decydują także o dopuszczalności danego przedsięwzięcia. Odmowa ustalenia warunków zabudowy dla danej inwestycji nastąpić może wyłącznie w przypadku niezgodności zamierzenia inwestycyjnego z konkretnymi przepisami prawa. W myśl art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny. Wszelkie ograniczenia wolności zabudowy muszą mieć wyraźną podstawę prawną i mieścić się w jej granicach. Zgodnie zaś z przepisem art. 9 ust 5 upzp studium nie jest aktem prawa miejscowego, a tym samym akt ten nie może stanowić podstawy do rozstrzygnięć konkretyzujących uprawnienia lub obowiązki podmiotów zewnętrznych wobec organów administracji publicznej. Taka wykładania przytoczonych przepisów była już wielokrotnie potwierdzana rozstrzygnięciami sądów, przykładowo wskazać można na wyrok NSA w Warszawie z 21 listopada 2000 r., sygn. akt II SA 2437/99. Jeżeli więc zostały spełnione łącznie warunki wskazane przepisem art. 61 ust 1 upzp, co organ pierwszej instancji potwierdził dwukrotnie w swoich decyzjach z dnia [...] r. i [...] r., nie było podstaw prawnych do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji. Z tego powodu konieczne było uchylenie decyzji Prezydenta Miasta przez organ odwoławczy. Należy jednak zgodzić się z argumentami podniesionymi przez skarżącego, dotyczącymi priorytetu rozstrzygnięcia reforamtoryjnego w przypadku rozpatrywania sprawy przez organ odwoławczy. Przepis art. 138 §2 k.p.a wyraźnie wskazuje, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W przedmiotowej sprawie takie warunki nie zaistniały. Po pierwsze konieczne jest podkreślenie, iż warunkiem nie wydania rozstrzygnięcia merytorycznego przez organ odwoławczy jest wymóg przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Po drugie, organ odwoławczy stosownie do przepisu art. 136 k.p.a. może przeprowadzić z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeśli organ administracji państwowej działający w trybie odwoławczym nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego w sprawie i nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, ma obowiązek zastosować instytucje reformacji i orzec co do istoty sprawy, zamiast uchylać decyzję organu I instancji i przekazywać mu sprawę do ponownego rozpatrzenia (wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r., sygn. akt II SA 400/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 88). Zaskarżona decyzja Kolegium nie kwestionuje ustaleń decyzji Prezydenta Miasta, z których wynika, iż wnioskowana inwestycja spełnia łącznie wszystkie wymogi przewidziane przepisem art. 61 ust. 1 upzp. Kolegium zarzuca jedynie, iż w toku postępowania przed organem pierwszej instancji nie skompletowano całości akt, bo nie dołączono do nich kopii uchwały Rady Miasta w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowani przestrzennego dla rejonu M. w P. Nie jest to jednak brak postępowania wyjaśniającego, który nie mógłby zostać uzupełniony w toku postępowania odwoławczego i skutkowałby koniecznością uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Wskazana uchwała, ze względu na podjęcie jej w okresie przekraczającym dwa miesiące od dnia zawieszenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy, nie może mieć wpływu na treść decyzji, tym bardziej brak kopii tej uchwały w aktach sprawy nie może być argumentem do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Jako wady postępowania przed organem pierwszej instancji nie można również uznać braku powiadomienia stron po zakończeniu gromadzenia i kompletowania akt sprawy o tym fakcie oraz o możliwości zapoznania się z aktami i wypowiedzenie się w sprawie, z tej prostej przyczyny, iż obowiązek ten wynikający z przepisu art. 10 k.p.a. został wypełniony poprzez doręczenie stronom zawiadomienie z dnia [...] r. ( k. 144 akt administracyjnych). Podstawą przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie mogą być również wątpliwości, jakie Kolegium powzięło w odniesieniu do postanowienia pozytywnie opiniującego ustalenia warunków zabudowy wydanego przez Zarząd Dróg Miejskich. Na postanowienie Zarządu Dróg Miejskich z [...] r., uzgadniające warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, przysługiwało stronom zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w terminie siedmiu od dnia jego doręczenia. Ponieważ przez żadną ze stron postępowania nie było ono w tym trybie kwestionowane, nie może być teraz przedmiotem orzekania przez Kolegium. Ponadto samo powzięcie przez Kolegium wątpliwości nie jest podstawą prawną, która uzasadniałaby powstrzymanie się Kolegium od wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Wobec powyższego orzeczenie organu drugiej instancji uchylające zaskarżoną decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, poprzez które to organ ten bezzasadnie uchylił się od podjęcia decyzji reformatoryjnej, prowadzi do naruszenia przepisu art. 138 §2 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ drugiej instancji, przy braku przesłanek wskazujących na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, orzeknie co do istoty sprawy. Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) należało uwzględnić skargę i uchylić zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 wymienionej ustawy. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono w oparciu o przepis art. 152 ustawy. /-/ E.Podrazik /-/ E.Brychcy /-/ W.Batorowicz MarK