I SA/Wa 1673/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: WSA Monika Nowicka (spr.) asesor WSA Mirosław Gdesz Protokolant Małgorzata Kulińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji administracyjnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2006 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2006 r., nr [...] mocą której, po wznowieniu postępowania administracyjnego, odmówiono uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. stwierdzającej przejście z mocy prawa na własność Prowincji [...] w K., zabudowanej nieruchomości położonej w miejscowości B., oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] ha. Powyższe rozstrzygnięcie zostało oparte o następujące ustalenia faktyczne i oceny prawne: Wojewoda [...] - działając na zasadzie art. 60 ust. 1 pkt 5 i ust. 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U, Nr 29, poz., 154 ze zm.) stwierdził przejście z mocy prawa na własność Prowincji [...] w K. opisanej na wstępie nieruchomości. Pismem z dnia [...] lutego 2006 r. M. K., z powołaniem się na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. zwrócił się o wznowienie postępowania zakończonego w/w decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. Postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006 r. postępowanie takie zostało wznowione a następnie decyzją z dnia [...] maja 2006 r. organ odmówił uchylenia swojej decyzji datowanej na dzień [...] czerwca 2005 r. podnosząc, że z zapisów zawartych na karcie A, znajdującej się w Sądzie Rejonowym w P., księgi gruntowej gminy katastralnej B. Lwh [...], wynika, iż odpowiadające obecnej działce ewidencyjnej nr [...], parcele gruntowe nr [...], [...] [...] i parcela budowlana [...] wchodziły w skład dużej majętności ziemskiej K. K. i jako takie podlegały przejęciu na własność Państwa w trybie dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Z zapisu zaś uwidocznionego na karcie B w/w księgi wynika, że Skarb Państwa nabył prawo własności w stosunku do majętności objętej tą księgą na podstawie zaświadczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w R. z dnia [...] listopada 1946 r., nr [...]. Zdaniem Wojewody [...] zatem wyżej wymienione dokumenty wskazywały, że Skarb Państwa stał się właścicielem spornej nieruchomości i właścicielem tej nieruchomości pozostawał w dniu 23 maja 1989 r., to jest w dniu wejścia w życie cytowanej wcześniej ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej. W związku z tym zatem M. K. nie posiada i nie posiadał poprzednio tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości, co prowadziło do wniosku, że nie mógł być on uznany za stronę w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. W odwołaniu od powyższej decyzji M. K. podniósł, że sporna nieruchomość nie podlegała reformie rolnej a ponadto odwołujący się twierdził, że pojęcie strony w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego winno być interpretowane w ten sposób by umożliwić wystąpienie z wnioskiem o wszczęcie postępowania jak najszerszej liczbie zainteresowanych. Rozpatrując sprawę w trybie instancji odwoławczej Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że stroną postępowania administracyjnego, zgodnie z art. 28 k.p.a. jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny strony natomiast wynikać powinien z przepisu prawa materialnego. Ponieważ odwołujący się takiego przepisu prawa materialnego nie wskazał, w szczególności nie wskazał prawnorzeczowego tytułu do spornej nieruchomości, argumenty zawarte w odwołaniu nie mogły być uwzględnione. Podkreślono przy tym, iż w niniejszej sprawie kwestią zasadniczą był skutek prawny spowodowany wydaniem cytowanego wcześniej zaświadczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w R. z dnia [...] listopada 1946 r. a następnie wpisanie w księdze gruntowej prawa własności spornej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Wspomniany zaś skutek prawny nie mógł być kwestionowany w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej. Na powyższe ustalenia pozostawał bez wpływu fakt, że M. K. jest jednym ze spadkobierców po zmarłym w 1950 r. K. K. (vide: postanowienie Sądu Rejonowego dla K. w K. z dnia [...] stycznia 1996 r., sygn. akt [...] Ns. [...]) bowiem odwołujący się nie mógł w drodze dziedziczenia nabyć więcej praw, niż posiadał sam spadkodawca. Powyższa decyzja stała się z kolei przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którą wniósł M. K.. Skarżący domagając się zmiany przez Sąd zaskarżonej decyzji, zarzucił też organowi naruszenie art. 60 ust. 1 pkt 5 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przyjęcie, że nieruchomość w B. mogła na tej podstawie przejść na własność Zgromadzenia a także naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, iż interes prawny strony postępowania musi być określony wyraźnym przepisem prawa materialnego, jak również naruszenie art. 110 k.p.a. poprzez wydanie decyzji sprzecznej z treścią postanowienia wydanego w przedmiocie wznowienia postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę - pod względem zgodności z prawem - zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej. Kontrola Sądu sprowadza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie - z uwagi na wniosek zawarty w skardze - należy wyjaśnić, że tego rodzaju Sąd nie jest kolejną, wyższą instancją od organów administracji publicznej. Z tego powodu nie posiada kompetencji do orzekania co do meritum w sprawach administracyjnych. Powyższe oznacza, iż sąd administracyjny nie może zmienić treści zaskarżonej decyzji a jedynie w przypadku stwierdzenia jej wadliwości prawnej może ją uchylić lub stwierdzić jej nieważność. Ponieważ w rozpatrywanej sprawie Sąd uznał, że zaskarżona decyzja a także decyzja ją poprzedzająca naruszała przepisy prawa, skutkowało to uchyleniem decyzji obu instancji. Odnosząc się do treści skargi Sąd stwierdził, że choć nie ze wszystkimi zawartymi w niej zarzutami należy się zgodzić, tym niemniej istotnie zapadłe w sprawie decyzje były sprzeczne z treścią zarówno wydanego w dniu [...] marca 2006 r. przez Wojewodę [...] postanowienia o wznowieniu postępowania jak i pozostawały w sprzeczności z treścią ich uzasadnień, a zatem naruszały przepis art. 107 § 3 k.p.a. Zaskarżoną decyzją a także decyzją ją poprzedzającą organy odmówiły bowiem uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. stwierdzającej przejście z mocy prawa na własność Prowincji [...] w K. nieruchomości położonej w B., stanowiącej działkę nr [...]. Decyzje te zatem rozstrzygnęły przedmiotową sprawę w jej aspekcie merytorycznym, po uprzednim - jak wspomniano - wznowieniu postępowania w przedmiocie wydania decyzji na zasadzie art. 60 ust. 1 pkt 5 cytowanej ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej. Należy podkreślić, że decyzje tego rodzaju organ wydaje w przypadku, gdy ze względów materialnoprawnych wniosek o wznowienie określonego postępowania pochodzi od osoby uprawnionej do występowania w takim postępowaniu jako strona - w rozumieniu art. 28 k.p.a. - ale z przyczyn merytorycznych nie zasługiwał na uwzględnienie. W myśl bowiem art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej po przeprowadzeniu wznowionego postępowania odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145 a k.p.a. Jak wynika zaś z uzasadnienia obu wydanych w tej sprawie decyzji podstawą rozstrzygnięć organów było ustalenie, że skarżący (jako nie legitymujący się tytułem prawnym do spornej nieruchomości) nie posiadał interesu prawnego do wystąpienia z przedmiotowym wnioskiem o wznowieni postępowania. Przyjmując zatem ten tok myślowy należy stwierdzić, iż całe postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją było prowadzone bez podstawy prawnej i wbrew art. 61 k.p.a., stanowiącemu, że postępowanie administracyjne może być wszczynane jedynie na żądanie strony (czyli podmiotu mającego interes prawny w tym postępowaniu) lub z urzędu. Reasumując zatem trzeba stwierdzić, że w przypadku jeśli organ doszedł do wniosku, iż wniosek o wszczęcie postępowania wniosła osoba nie uprawniona, winien odmówić wszczęcia takiego postępowania (odmówić wznowienia postępowania) a w przypadku, gdyby było ono już w toku - winien je umorzyć jako bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 k.p.a.). Zaznaczyć przy tym należy, iż rozpoznając przedmiotową skargę Sąd rozważał, czy wspomniana wyżej wadliwość decyzji obu instancji ma wpływ na ostateczny wynik sprawy. W związku jednak ze szczególnym reżimem jakiemu jest poddana w kodeksie postępowania administracyjnego instytucja wznowienia postępowania, w szczególności w kwestii dochowania przez wnioskodawcę odpowiednich terminów, doszedł do przekonania, że w przypadku tego rodzaju nadzwyczajnego postępowania powyższa wadliwość w niektórych sytuacjach może mieć wpływ na sytuację prawną skarżącego. Przy ponownym zatem rozpatrzeniu sprawy organy powinny ustalić jednoznacznie czy skarżącemu przysługuje status strony i wówczas sprawę rozpoznać merytorycznie czy też przyjmując, iż M. K. takiego statusu nie posiada - zakończyć wznowione postępowanie w sposób formalny. Sąd z urzędu jednocześnie zauważa, że skarżący nie jest jedynym spadkobiercą K. K. ponieważ ze znajdujących się w aktach sprawy postanowień Sądu Rejonowego dla K. w K. dotyczących spadkobrania po K. i Z. małżonkach K. wynika, że spadkobiercami po w/w spadkodawcach zostali M. K. i E. K.. Jeśliby w związku z tym przedmiotowe postępowanie miałoby zostać zakończone decyzjami merytorycznymi, takimi jak zaskarżone, to winny brać w nim udział wszystkie osoby do tego uprawnione. Biorąc powyższe pod uwagę - Sąd z mocy przepisu art. 145 § 1 pkt b oraz c w związku z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji.