VI SA/Wa 1470/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Asesor WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.) Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oraz przepisów o czasie pracy kierowców 1. uchyla zaskarżoną decyzję w pkt. 13 oraz w takim samym zakresie decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2005 r.; 2. stwierdza, że decyzje, o których mowa w pkt.1 nie podlegają wykonaniu. Pismem z dnia 30 grudnia 2004 r. skarżący S. S. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą P., zawiadomiony został o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu w przedmiocie zgodności wykonywania przez niego działalności gospodarczej z przepisami ustawy o transporcie drogowym z dnia 6 września 2001 r. Jednocześnie wezwany został do stawienia się w siedzibie Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego w K. wraz z wymienionymi w zawiadomieniu dokumentami w tym m.in. kartami ewidencyjnymi czasu pracy kierowców oraz wykresówek za miesiąc listopad i grudzień 2004 r. Postępowanie wszczęte zostało w związku z zawiadomieniem Wojewódzkiej Inspekcji Transportu Drogowego przez Komendę Miejską Policji w D. o nieprawidłowościach w zakresie prowadzonej przez S. S. firmy transportowej. W związku z prowadzonym postępowaniem administracyjnym, w okresie od 17 stycznia 2005 r. do 26 stycznia 2005 r. inspektorzy [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego przeprowadzili w przedsiębiorstwie transportowym prowadzonym przez S. S. kontrolę. Jak wynika z treści protokołu kontroli przedsiębiorstwa nr [...] oraz sprawozdania z kontroli - do analizy pobrano tarczki tachografów kierowców jeżdżących w okresie od 1 listopada 2004 r. do 31 grudnia 2004 r. Pobrano do analizy 399 sztuk wykresówek z czego sprawdzono 399 sztuk. Wykaz stwierdzonych naruszeń stanowi załącznik nr [...] do protokołu kontroli. W oparciu o wyniki tej kontroli, [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wydał dnia [...] kwietnia 2005 r. decyzję, którą na podstawie przepisów art. 93 ust. 1, art. 92 ust. 1 pkt 2 i 6 oraz ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.), jak również na podstawie załącznika do tej ustawy, nałożył na S. S. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą P. karę pieniężną w łącznej kwocie [...] zł ([...]). Zgodnie z art. 92 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, powyższa kara została ograniczona do wysokości [...] ([...]) złotych. Kwota ta jest sumą kar pieniężnych nałożonych na przedsiębiorcę S. S. za stwierdzone w trakcie kontroli następujące naruszenia: 1. samowolną zmianę wskazań urządzeń pomiarowo - kontrolnych zainstalowanych w pojeździe przy wykonywaniu transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne - lp.1.11.13 załącznika do ustawy o transporcie drogowym 2. używanie nieprawidłowych wykresówek - zastosowany typ wykresówki nie był zatwierdzony i przeznaczony do danego typu przyrządu kontrolnego - lp.1.11.10 ust. 2 lit. c) załącznika do ustawy o transporcie drogowym; 3. okazanie wykresówki niezawierającej pełnych danych o okresach pracy kierowcy - lp.1.11.11 ust.2 załącznika do ustawy o transporcie drogowym; 4. wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia - lp.1.2.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym 5. nieokazanie wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu w danym okresie: kara pieniężna w wysokości [...] ([...]) złotych - lp.1.11.11 ust. 1 lit. a) załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Pismem z dnia 25 kwietnia 2005 r. S. S. skierował odwołanie od powyższej decyzji wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy z uwzględnieniem wyjaśnień strony oraz o zniesienie, umorzenie lub zmniejszenie nałożonej kary. W uzasadnieniu skarżący ustosunkował się do poszczególnych punktów zaskarżonej decyzji. Po pierwsze przyznał, że typ wykresówek w pojeździe [...] był nieodpowiedni do typu tachografu e174, jednakże wykresówki nie budziły żadnych wątpliwości co do zapisów, a zamiana typu wykresówek była zwykłym przypadkiem co organ powinien uwzględnić. Odnośnie kary pieniężnej z tytułu wykonywania transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia wskazał, iż podczas wykonywania usług przewożenia nikt nie mówił, że konieczne jest jakiekolwiek zezwolenie. Jednakże w momencie wskazania przez kontrolującego powyższego uchybienia skarżący rozpoczął starania o zezwolenie i w chwili obecnej zezwolenie to posiada. Ponadto S. S. szeroko ustosunkował się do stwierdzonych uchybień związanych z brakiem wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu w danym okresie, wyjaśniając przyczyny braku wykresówek przez poszczególnych kierowców. Wskazał m.in. iż część kierowców których wykresówki skontrolowano przebywała na zwolnieniu lekarskim, pozostali nie posiadali uprawnień do prowadzenia pojazdów ciężarowych, których masa przekracza 3, 5 t. Stwierdził, iż początkowo gdy zawiadomiono go o wszczęciu postępowania administracyjnego wezwano go do przedstawienia wykresówek za miesiąc listopad i grudzień 2004 r. Po nadesłaniu przez skarżącego wykresówek i złożeniu wyjaśnień zażądano wykresówek za cały 2004 r., przy czym nie uwzględniono wyjaśnień strony, iż dokumentacja firmy składowana jest w kartonach w oddzielnych budynkach gdzie zaczął przeciekać dach i kartony w wyniku przemoknięcia zapleśniały. Tym samym wykresówki nie nadawały się do przedstawienia. Przez cały okres w firmie prowadzona była jednak ewidencja czasu pracy zatrudnionych kierowców. Po rozpoznaniu odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...] maja 2006r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 oraz § 2 k. p. a. : 1. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej kary pieniężnej w wysokości [...] złotych ( 3 x [...] zł) za samowolną zmianę wskazań urządzeń pomiarowo - kontrolnych zainstalowanych w pojeździe stwierdzoną na wykresówkach załóg kierowców panów [...] / [...] oraz [...] / [...] i umorzył postępowanie przed organem I instancji; 2. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej kary pieniężnej w wysokości [...] złotych za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia i przekazał sprawę w tym zakresie do ponownego rozpoznania przez organ I instancji; 3 .uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej kary pieniężnej w wysokości [...] zł za nieokazanie 125 wykresówek przez kierowcę pana W. D. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji; 4. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej kary pieniężnej w wysokości [...] zł za nieokazanie 18 wykresówek przez kierowcę pana W. G. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji; 5. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej kary pieniężnej w wysokości [...] zł za nieokazanie 8 wykresówek przez kierowcę pana M. G. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji; 6.uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej kary pieniężnej w wysokości [...] zł za nieokazanie 145 wykresówek przez kierowcę pana S. S. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji; 7. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej kary pieniężnej w wysokości [...] zł za nieokazanie 177 wykresówek przez kierowcę pana J. K. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji; 8. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej kary pieniężnej w wysokości [...] zł za nieokazanie 26 wykresówek przez kierowcę pana S. R. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji; 9. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej kary pieniężnej w wysokości [...] zł za nieokazanie 71 wykresówek przez kierowcę pana C. S. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji; 10.uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej kary pieniężnej w wysokości [...] zł za nieokazanie 27 wykresówek przez kierowcę pana H. W. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji; 11. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej kary pieniężnej w wysokości [...] zł za nieokazanie 189 wykresówek przez kierowcę pana J. K.i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji; 12.uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej kary pieniężnej w wysokości [...] zł za nieokazanie 145 wykresówek przez kierowcę pana J. L. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji; 13. w pozostałym zakresie utrzymał decyzje organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, iż z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności z protokołu z kontroli przeprowadzonej w siedzibie przedsiębiorstwa z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] wynika, że kierujący pojazdami na rzecz przedsiębiorcy wielokrotnie naruszali przepisy prawa w zakresie rejestracji czasu pracy. Organ bardzo szeroko omówił obowiązujące przepisy związane z transportem drogowym do przestrzegania których zobowiązany jest przewoźnik. Uzasadnił powody dla których uchylił decyzję organu I instancji wskazując na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie. W dniu 30 czerwca 2006 r. S. S. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję. Zarzucił przede wszystkim, iż w jego ocenie decyzja jest niejasna i nieczytelna. Mimo wielokrotnej analizy nie potrafił zrozumieć jej treści. Zauważył, iż organ zarówno I jak i II instancji nakładając karę za brak wykresówek nie poparł tych ustaleń żadnymi dowodami, że wykazana w zaskarżonych decyzjach liczba wykresówek jest realna. Zauważył, że prowadzona przez niego działalność jest działalnością sezonową i nie ma dowodów na to, że kierowcy wykonywali usługi przez okres od 1 marca 2004 r. do 31 października 2004 r. Stwierdził, iż nie uchyla się od odpowiedzialności, lecz wnosi o zmniejszenie jej wysokości proporcjonalnie do stwierdzonych naruszeń. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Postępowanie związane z kontrolą transportu drogowego podlega ogólnym przepisom procedury administracyjnej zawartych między innymi w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej. Organ administracji zobowiązany jest przestrzegać zasady dochodzenia prawdy materialnej (art. 7 i art. 77 kodeksu postępowania administracyjnego ), a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Podkreślić również należy, iż sąd administracyjny nie czyni w sprawie własnych ustaleń faktycznoprawnych, jego zadaniem jest wyłącznie ocena, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał procesowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do wydania decyzji. Zdaniem Sądu organ wydając zaskarżoną decyzję naruszył wyżej wymienione przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z akt sprawy, organy I i II instancji wydając decyzję o nałożeniu kary pieniężnej oparły się na ustaleniach poczynionych w trakcie kontroli przeprowadzonej w przedsiębiorstwie skarżącego S. S. w dniach 17 - 26 styczeń 2005 r. utrwalonych w protokole i załączniku do niego. Dokument ten w ocenie Sądu wywołuje jednak zastrzeżenia. Elementy formalne i materialne prawidłowego protokołu określa przepis art. 68 § 1 kpa ("Protokół sporządza się tak, aby z niego wynikało, kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby"). W omawianym protokole z kontroli przedsiębiorstwa nie określono czasu trwania kontroli, nie wskazano również daty zakończenia kontroli. Jak wynika z treści sprawozdania z kontroli - obejmowała ona okres od 1 listopada 2004 r. do 31 grudnia 2004 r. Jednakże z treści decyzji I instancyjnej wynika, że kontroli poddano także czas pracy kierowców spoza wskazanego okresu tj. począwszy od 1 marca 2004 r. Brak wskazania daty zakończenia kontroli uniemożliwia Sądowi dokonanie oceny legalności zaskarżonej decyzji wobec braku możliwości ustalenia stanu prawnego mającego zastosowanie do wydanej decyzji. Ponadto jak wynika z akt administracyjnych kontrola przedsiębiorstwa skarżącego została dokonana przez inspektorów Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego w K. bez upoważnienia. Upoważnienia dla kontrolujących przedsiębiorstwo skarżącego inspektorów J. G. i I. B. opatrzone są datą 7 lutego 2005 r., a z ich treści wynika, że kontrola rozpocznie się w dniu 7 lutego 2005 r. W tym miejscu zauważyć należy, iż kwalifikacja prawna naruszeń powinna być dokonana na podstawie przepisów prawnych z daty naruszeń. W ocenie Sądu data sporządzenia protokołu czy wydania decyzji nie decyduje o tym, które przepisy mają zastosowanie do stwierdzonych naruszeń. Prawidłowość działań kierowców przedsiębiorcy w kontrolowanym okresie powinny być oceniane na podstawie przepisów obowiązujących w dacie stosowania konkretnych wykresówek, chyba, że z przepisów intertemporalnych ustawy o transporcie drogowym i ustawy o czasie pracy kierowców w dacie orzekania wynikałoby inaczej. Tymczasem organ nakładając na skarżącego karę pieniężną za nieokazanie wykresówek przez poszczególnych kierowców od 1 marca 2004 r. wskazał, iż stanowi to naruszenie przepisów Rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, w sytuacji gdy Rzeczpospolita Polska jest członkiem Unii Europejskiej od dnia 1 maja 2004 r. W konsekwencji obie decyzje nie odpowiadają wymogom stawianym przez art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Do podstawowych elementów decyzji należy bowiem jej uzasadnienie faktyczne i prawne, które spełnia prawny obowiązek wykazania, na jakiej podstawie decyzja została podjęta, daje podstawę kontroli poprawności decyzji i odpowiada procesowi podjęcia decyzji przez organ orzekający. Zasadne są zatem zarzuty skarżącego odnośnie braku czytelności zaskarżonej decyzji. Mimo swojej obszerności brak w niej systematyki, która pozwoliłaby przede wszystkim stronie skarżącej, jak i kontrolującemu sądowi prześledzenie toku rozumowania opartego na ocenie ustalonego stanu faktycznego i obowiązujących przepisów. Jak podkreśla się w doktrynie uzasadnienie powinno stanowić logiczny związek i zgodność z rozstrzygnięciem i jego treścią, brak wywodów sprzecznych lub rozbieżnych z rozstrzygnięciem, ścisłość i dokładność wywodów oraz kompletność wywodów (B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2004 , str. 516 i cytowane tam piśmiennictwo). Dokumenty zgromadzone w sprawie wskazują, że organ poza kontrolą w przedsiębiorstwie skarżącego podejmował szereg czynności mających na celu ustalenie stanu faktycznego. Jednakże pominięcie w treści zaskarżonych decyzji obowiązkowego składnika decyzji jakim jest uzasadnienie faktyczne, które powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej - powoduje, iż decyzje te nie poddają się kontroli sądowej. Niezależnie od powyższego kontrolując decyzję II instancji Sąd rozstrzygający niniejszą sprawę doszedł do przekonania, że bez definitywnego ustalenia naruszeń i kar z nimi związanymi nie można zastosować ograniczenia maksymalnej wysokości łącznej nałożonej kary pieniężnej. Zdaniem Sądu organ odwoławczy winien stosownie do dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a., w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, uchylić decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, wskazując równocześnie temu organowi, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dopiero po ustaleniu wszystkich naruszeń i obliczeniu łącznej wysokości kar można zastosować ograniczenie wysokości kary wynikające z art. 92 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym. Mając na uwadze powyższe Sąd doszedł do przekonania, że sprawa wymaga ponownej szczegółowej analizy we wskazanym wyżej kierunku. Aby zaskarżone rozstrzygnięcie ocenić w sposób prawidłowy, Sąd musi dysponować stanowiskiem organu zawierającym odniesienie do wszystkich zarzutów stawianych przez stronę skarżącą. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpujących istotę zagadnień ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozstrzygający sprawę, których w niniejszej sprawie nie poczyniono. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, iż uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu.