VI SA/Wa 1943/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Asesor WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi "E." Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżoną decyzję w pkt. 1,2,3; 2. stwierdza, że uchylona decyzja w pkt. 1,2,3 nie podlega wykonaniu. Główny Inspektor Transport Drogowego decyzją z dnia [...] sierpnia 2006r. Nr [...] po rozpatrzeniu odwołania z dnia [...] czerwca 2006r. wniesionego przez skarżącą E. Sp. z o.o. z siedzibą w W. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2006 r. Nr [...]o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 9.700 zł, utrzymał zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nałożenia kwestionowanej kary pieniężnej w łącznej wysokości 9.500 zł w mocy, uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w wysokości 200 zł za nieprawidłowe operowanie przełącznikiem grup czasowych (selektorem) i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2006 r. nałożono na E. Sp. z o.o. Oddział w N. karę pieniężną w wysokości 9.700 zł. (dziewięć tysięcy siedemset złotych). Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia organu I instancji stanowiło: wykonywanie przewozu drogowego z opłatą uiszczoną w wysokości niższej niż wymagana dla danego pojazdu samochodowego, wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty, wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, z wyłączeniem taksówek, nieprawidłowe operowanie przełącznikiem grup czasowych (selektorem) - za każdą wykresówkę. Powyższych ustaleń dokonali inspektorzy organu podczas przeprowadzonej kontroli pojazdu marki [...] nr rej. [...] z naczepą marki [...] nr rej. [...] w dniu [...] marca 2006 r. na drodze krajowej nr [...] w miejscowości Ż.. Kontrolowanym pojazdem kierował R. S.. W odwołaniu od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego strona skarżąca wskazała, iż w/w decyzja została wydana na podstawie błędnych ustaleń faktycznych. Odwołująca się wskazała, że skontrolowanego kierowcę niezgodnie ze stanem faktycznym nie uznano za pracownika strony oraz, iż skontrolowany przejazd był niezarobkowym przewozem na potrzeby własne. W wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji - w zakresie trzech nałożonych kar, uchylając decyzję organu I instancji w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w wysokości 200 zł za nieprawidłowe operowanie przełącznikiem grup czasowych (selektorem). Organ stwierdził, iż w uchylonym zakresie [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, zgodnie z regułami określonymi w art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego i naruszył podstawowe zasady procedury administracyjnej. Główny Inspektor Transportu Drogowego uzasadniając utrzymaną w mocy część zaskarżonej decyzji podniósł, iż zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym podjęcie i zarobkowe wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji. Stosownie do art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym niezarobkowym przewozem drogowym (przewozem na potrzeby własne) jest każdy przejazd pojazdu po drogach publicznych z pasażerami lub bez, załadowanego lub bez ładunku, przeznaczonego do nieodpłatnego krajowego i międzynarodowego przewozu drogowego osób lub rzeczy, wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, spełniający łącznie następujące warunki: pojazdy samochodowe używane do przewozu są prowadzone przez przedsiębiorcę lub jego pracowników, przedsiębiorca legitymuje się tytułem prawnym do dysponowania pojazdami samochodowymi, w przypadku przejazdu pojazdu załadowanego - rzeczy przewożone są własnością przedsiębiorcy lub zostały przez niego sprzedane, kupione, wynajęte, wydzierżawione, wyprodukowane, wydobyte, przetworzone lub naprawione albo celem przejazdu jest przewóz osób lub rzeczy z przedsiębiorstwa lub do przedsiębiorstwa na jego własne potrzeby, a także przewóz pracowników i ich rodzin, nie jest przewozem w ramach prowadzonej działalności gospodarczej w zakresie usług turystycznych. W myśl art. 4 pkt 3 ustawy transportem jest również każdy przejazd drogowy wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do podstawowej działalności gospodarczej, niespełniający warunków, o których mowa w pkt 4, a więc w przepisie zacytowanym powyżej. Stosownie do art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z jej przepisów podlega karze pieniężnej. Konsekwencją tego rozwiązania jest lp. 1.1. załącznika do ustawy, zgodnie z którą wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji zagrożone jest karą pieniężną w wysokości 8000 zł. Organ wskazał, iż zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy przedsiębiorcy wykonujący transport drogowy są obowiązani do uiszczania opłaty za przejazd po drogach krajowych. W myśl § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych uiszczenie opłaty następuje poprzez nabycie przez przedsiębiorcę karty opłaty, która następnie podlega wypełnieniu. Stawki opłat za przejazd po drogach krajowych uzależnione są między innymi od dopuszczalnej masy całkowitej oraz liczby osi pojazdu silnikowego lub pojazdu silnikowego wraz z naczepą (§2 rozporządzenia). Główny Inspektor Transportu Drogowego powołując art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym podniósł, iż kto wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne naruszając obowiązki lub warunki wynikające z jej przepisów lub wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych podlega karze pieniężnej. Konsekwencją tego rozwiązania jest lp. 1.4.3. załącznika do ustawy o transporcie drogowym, zgodnie z którą wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z opłatą uiszczoną w wysokości niższej niż wymagana dla danego pojazdu albo pojazdu samochodowego i przyczepy lub naczepy zagrożone jest karą pieniężną w wysokości 1000 zł. Wskazał nadto, iż w myśl art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z jej przepisów podlega karze pieniężnej. Konsekwencją tego rozwiązania jest lp. 1.7. załącznika do ustawy o transporcie drogowym, zgodnie z którym wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty zagrożone jest karą pieniężną w wysokości 500 zł. Główny Inspektor Transportu Drogowego stwierdził, iż powodem nałożenia kary za brak licencji było wykonywanie przejazdu drogowego pomocniczo w stosunku do podstawowej działalności gospodarczej, przy czym kierowca wykonujący ten przejazd nie był osobą zatrudnioną na podstawie umowy o pracę, lecz na podstawie umowy cywilnoprawnej. W powyższym zakresie stan faktyczny był dla organu oczywisty. Zebrany w trakcie postępowania materiał dowodowy jednoznacznie wskazywał, że pomiędzy stronami zawarta była umowa zlecenia, a nie umowa o pracę. Biorąc pod uwagę taki a nie inny sposób ukształtowania łączącego strony stosunku prawnego organ przyjął, że przesłanka z art. 4 pkt 4 lit. a ustawy o transporcie drogowym nie została spełniona. W skardze na powyższą decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego skarżąca wniosła na podstawie art. 145 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania w tej sprawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że kierujący pojazdem [...] nr rej. [...] R. S. nie jest pracownikiem skarżącej w rozumieniu art. 4 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz, że skarżąca spółka jest obowiązana do posiadania licencji na wykonywanie transportu drogowego, podczas gdy prowadzi ona jedynie niezarobkowy przewóz drogowy na potrzeby własne. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko. Z przedstawionych wcześniej przyczyn zdaniem Głównego Inspektora Transportu Drogowego skarga nie znajduje uzasadnienia, co powinno skutkować jej oddaleniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z ustawą z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), zwaną ustawą o u.s.a., ustawą z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270), zwana ustawą o p.p.s.a., ustawą z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1271), zwana ustawą p.w.u.p. postępowanie toczy się na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga zasługuje na uwzględnienie jednakże z innych powodów niż wskazano w skardze, gdyż zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji z dnia [...] czerwca 2006r. o nałożeniu kary pieniężnej naruszają prawo w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Legalność decyzji administracyjnej wymaga jej zgodności nie tylko z prawem materialnym lecz także z przepisami postępowania administracyjnego. Wydanie decyzji z naruszeniem wymogów procesowych powoduje różne skutki w zależności od rodzaju tych naruszeń. Gdy naruszenia te mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy decyzja ulega uchyleniu. W zaskarżonej decyzji doszło do uchybień przepisom postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego też skarga została uwzględniona. Zgodnie z art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wśród podmiotów, które mogą mieć status strony art. 29 k.p.a. wymienia osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. Zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie odpowiada wymogom przepisu art. 107 k.p.a. Przepis ten w § 1 wskazuje, jakie elementy winna zawierać decyzja administracyjna. Zgodnie z jego treścią: "Decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji." W niniejszej sprawie organ nie wyjaśnił kto może być adresatem przedmiotowego obowiązku. Adresatem decyzji jest oddział spółki E. Sp. z o.o. z siedzibą w N.. Organ nie wyjaśnił i nie zgromadził w aktach dokumentów potwierdzających możliwość uznania oddziału spółki za stronę postępowania. Postępowanie administracyjne przeprowadzone przez organ I i II instancji nie zawiera jakichkolwiek ustaleń faktycznych w sprawie w zakresie słuszności skierowania decyzji do oddziału spółki mieszczącego się w N., co daje podstawę do przyjęcia, że organ rozpoznający sprawę nie dopełnił spoczywających na nim obowiązków wskazanych w art. 7 i art. 77 kpa. Powyższe uchybienia dają podstawę do przyjęcia, że organy zarówno I i II instancji, przeprowadzając przedmiotowe postępowanie, nie ustaliły właściwego adresata decyzji administracyjnej. Tego rodzaju uchybienie formalne decyzji organu I instancji winno skutkować jej uchyleniem przez organ odwoławczy, który co prawda jest także organem merytorycznym zobowiązanym do powtórnego merytorycznego rozpatrzenia sprawy wskutek wniesienia odwołania, jednakże w sytuacji, gdy decyzja organu I instancji zawiera błędne ustalenia faktyczne zachodziła podstawa do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Brak było w tej sytuacji przesłanek z art. 136 k.p.a. do uzupełnienia przez organ odwoławczy postępowania dowodowego i merytorycznego rozpoznania sprawy. W tej sytuacji także decyzję wydaną przez organ II instancji uznać należy za wadliwą. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, iż postępowanie administracyjne dotknięte jest istotna wadą, która uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji. Rozpoznając ponownie sprawę organ musi, więc jeszcze raz zbadać w całości sprawę rozstrzygniętą uchylonymi decyzjami. Należy przy tym pamiętać, że w postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji, w każdym przypadku, powinno poprzedzać dokładne ustalenie i rozważenia stanu faktycznego sprawy stosownie do treści art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit.c ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Stosownie do przepisu art. 152 p.p.s.a. orzeczono o niewykonywaniu uchylonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.