I SA/Wa 1736/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: WSA Monika Nowicka asesor WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant Małgorzata Kulińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi Gminy S. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...] w przedmiocie podziału nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] października 2005 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego nr L.dz. [...], po rozpatrzeniu odwołania Gminy S., utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] października 2005 r. [...] o odmowie wyrażenia zgody na geodezyjny podział nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów numerami [...], wchodzących w skład zabytkowego parku podworskiego w miejscowości B., gm. S. Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny: Po rozpatrzeniu wniosku Gminy S., Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] działając na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. g, art. 7 pkt 1, art. 36 ust.1 pkt 8, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, z 2004 r. Nr 96, poz. 959 i Nr 238, poz. 2390 oraz z 2006 r. Nr 50 poz. 362) , decyzją z dnia [...] października 2005 r., nie zezwolił na podział nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów numerami [...], będących własnością Gminy. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że projekt podziału zabytkowej nieruchomości zatwierdzony decyzją Wójta Gminy S. z dnia [...] listopada 2002 r. nr [...]. Gmina S. złożyła odwołanie od tego podziału wskazując, że celem podziału jest zamiar udostępnienia mieszkańcom wsi S. studni znajdującej się na terenie przeznaczonym do wydzielenia (projektowana działka nr [...]) oraz zapewnienie warunków mieszkaniowych użytkownikom domu mieszkalnego, który według projektu podziału znajdowałby się na wydzielonych działkach nr [...]. Minister Kultury i Sztuki decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. utrzymał w mocy decyzję o odmowie zatwierdzenia podziału przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu Minister wskazał, że zgodnie z przepisem art. 36 ust. 1 pkt 8 powołanej ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, dokonywanie podziału zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru zabytków wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora W celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy, Minister wystąpił do Krajowego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków w W. o wydanie specjalistycznej opinii. Dodatkowo w trakcie postępowania odwoławczego, w dniu 14 lutego 2006 r. przeprowadzone zostały oględzin przedmiotowej nieruchomości. Minister wskazał, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wskazuje, iż wydzielenie z południowo-zachodniego terenu parku, tj. z działki o nr ewid. [...] - działek nr [...] oraz z działki o nr ewid. [...] - działki nr [...], jest ze względów konserwatorskich niedopuszczalne. Podział ten będzie bowiem skutkował naruszeniem zabytkowej kompozycji oraz integralności założenia parkowego. Należy podkreślić, iż dziewiętnastowieczny park krajobrazowy posiada nadal czytelne historyczne granice oraz układ kompozycyjny, w tym układ dróg i ścieżek parkowych, osie widokowe i starodrzew. Głównym elementem założenia jest dwór. Jest on powiązany funkcjonalnie i widokowo z terenem parku. Natomiast północne granice projektowanych działek o nr ewid. [...] mają przebiegać przez historyczny układ dróg wokół dworu. Działka nr [...] również ma obejmować fragment owalnego podjazdu przed dworem. Projektowane jest także wydzielenie z działki nr [...] służebności przejazdu dla działki nr [...], który miałby przecinać grupę starodrzewu zachowanego przy podjeździe. Jak wynika z powyższego, wydzielenie ww. działek w znacznym stopniu będzie ingerować w historyczny układ dróg reprezentacyjnej części parku. Działanie takie jest niedopuszczalne ze stanowiska konserwatorskiego, bowiem stanowi zagrożenie powstania niekorzystnych zmian w układzie funkcjonalno-przestrzennym tego założenia oraz zniszczenia relacji widokowych zabytkowego dworu z otaczającym go parkiem. Powyższa decyzja Ministra Kultury stała się przedmiotem skargi Gminy S. do Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Warszawie. W skardze wskazano, iż zaskarżona decyzja narusza art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zbytkami oraz przepisy o podziale nieruchomości uregulowane w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Ponadto wskazali, że decyzja organu pierwszej instancji nie posiada żadnego uzasadnienia faktycznego i prawnego. Skarżący argumentuje, że podział geodezyjny nie spowoduje zmiany użytkowania i przeznaczenia terenu. W wyniku podziału nie powstaną żadne zmiany w układzie funkcjonalno-przestrzennym, gdyż mieszkańcy od kilkudziesięciu lat korzystają ze studni od kilkudziesięciu lat, a budynek mieszkalny jest wynajmowany również od dłuższego czasu. Natomiast dojazd przez działkę nr [...] nie będzie się wiązał z usunięciem choćby jednego drzewa. Sam podział jest niezbędny z uwagi na korzystanie ze studni przez mieszkańców. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona o tyle, że skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ja decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] sierpnia marca 2005 r. Wprawdzie szczegółowe zarzuty skargi są chybione, to jednak w świetle art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.; dalej powoływana jako ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolując zgodność zaskarżonej decyzji z prawem Sąd stwierdza, że decyzja ta narusza przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Powodem uchylenia zaskarżonej decyzji jest naruszenie przez organ odwoławczy wyrażonej w art. 15 Kpa zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie z tą zasadą strona ma prawo, aby jej sprawa była przedmiotem dwukrotnego rozpoznania przez dwa różne organy. Potwierdzeniem tego stanu rzeczy jest m.in. uregulowanie zawarte w art. 136 w zw. z art. 138 § 2 Kpa. Z przepisów tych jednoznacznie wynika, że organ odwoławczy może przeprowadzić jedynie uzupełniające postępowanie dowodowe. Jeżeli rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, to organ II instancji obowiązany jest uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego oraz wizji lokalnej w toku postępowania odwoławczego stanowi właśnie naruszenie tej zasady. Również z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że dowody te mają zasadnicze znaczenie w kwestii oceny stanu faktycznego sprawy. Z akt sprawy jednoznacznie wynika również, że organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania dowodowego przed wydaniem decyzji. Postępowanie wyjaśniające przeprowadzone dopiero w drugiej instancji pozbawia stronę możliwości obrony jej praw w pierwszej instancji, co jak już wcześniej wskazano narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania, wyrażoną również w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Powyższy brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i brak wystarczającego uzasadnienia faktycznego w decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków narusza w sposób oczywisty art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 Kpa i skutkuje również uchyleniem decyzji organu pierwszej instancji. W ponownym postępowaniu organ pierwszej instancji powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, którego wynik powinien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), orzekł jak w sentencji. O koszach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 powyższej ustawy