II SA/Kr 1232/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędziowie NSA Izabela Dobosz AWSA Janusz Kasprzycki / spr. / Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi J. P na decyzję Wojewody M. z dnia [...] 2001 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu l instancji II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej J. P. kwotę 30 /trzydzieści / złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu III. przyznaje od Skarbu Państwa- Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na rzecz pełnomocnika z urzędu adw. A. P., Kancelaria Adwokacka w K. ul. [...]-kwotę 307,80 zł / trzysta siedem złotych osiemdziesiąt groszy /, w tym 22% VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu Decyzją z dnia [...] 2001 r., znak:[...], na podstawie art. 4 pkt 9 b, art. 136 ust. 3, art. 137, art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543, zwanej dalej ustawą o gospodarce nieruchomościami) Prezydent Miasta orzekł o odmowie zwrotu J. P. części działek nr: 4/18, 69/21, 14/15 i 9/28 obr. 61 jedn. ewid. [...], odpowiadającym wywłaszczonym działkom nr: 7/2 o pow. 0,1709 ha i 7/8 o pow. 0,800 ha obr. [...] jedn. ewid.[...]. W uzasadnieniu tej decyzji Prezydent Miasta wskazał, że pełnomocnik J. P. złożył wniosek o zwrot wywłaszczonych działek o nr 7/2 i 7/8 obr.[...] jedn. ewid. [...]. Obie z wymienionych działek były własnością J. P. i zostały przejęte na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Działka nr 7/2 została przejęta aktem notarialnym z [...]1976 r., Rep. [...] pod budowę Szpitala w P., natomiast działka nr 7/8 także w trybie art. 6 ustawy aktem notarialnym z dnia [...] 1983 r., Rep. [...] również pod budowę Szpitala [..] w P. W toku postępowania ustalono, iż działki nr 7/2 oraz 7/8 weszły w skład [...] stanowią aktualnie własność Fundacji w K. Nabycie prawa własności nieruchomości na rzecz Fundacji nastąpiło na podstawie umowy notarialnej, Rep.[...], z [...] 1998 r., zawartej w myśl zobowiązań Wojewody do przeniesienia własności wynikających z aktu ustanowienia Fundacji z [...] 1997 r. Wpisu tego prawa dokonano w księdze wieczystej KW [...] w dniu [...] 1999 r. Część działki nr 7/2 weszła w skład działki nr 69/21 stanowiącej własność Gminy K. Prezydent podkreślił, że art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, iż poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przez nieruchomość wywłaszczoną należy rozumieć wyłącznie taką, do której Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia, a zatem na podstawie decyzji administracyjnej lub umowy notarialnej zawartej na podstawie art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w okresie jej obowiązywania to jest do 1985 r. Wywłaszczenie mogło i może następować wyłącznie na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, a konsekwencją tego rodzaju postępowania jest ujawnienie prawa własności wywłaszczającego w księdze wieczystej prowadzonej dla wywłaszczonej nieruchomości w miejsce dotychczasowego jej właściciela. Zadysponowanie przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego wywłaszczoną nieruchomością bez względu na cel i sposób jej zagospodarowania poprzez zbycie ja umową cywilnoprawną na rzecz osób trzecich powoduje, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami staje się bezskuteczne. Bez znaczenie jest więc dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, czy nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w szczególności, czy prowadzona na wywłaszczonej nieruchomości budowa jest kontynuacją celu wywłaszczenia tj., realizacji Szpitala w P. Skoro wykazano, że działki nr 4/18, 4/15, 9/28 stanowią własność Fundacji, a prawo do tej nieruchomości zostało ujawnione w księdze wieczystej, to byłemu właścicielowi wywłaszczonej nieruchomości roszczenie o jej zwrot nie przysługuje. Prezydent powołał się na wyrażone w tym względzie stanowisko T. Wosia (Wywłaszczenie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości, Wydawnictwo Prawnicze PWN 1998, s. 200). Podczas przeprowadzonej w dniu 10 stycznia wizji w terenie na działce nr 69/21 ustalono, że urządzona jest na niej aktualnie droga dojazdowa do prowadzonej budowy szpitala. Zgodnie jednak z planem zagospodarowania inwestycji, będącym załącznikiem graficznym do decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z [...] 1975 r., Nr [...] część działki nr 69/21 odpowiadająca części działki nr 7/2 przeznaczona została pod ulicę [...]. Z powyższych względów Prezydent odmówił więc zwrotu działek nr 7/2 i 7/8 odpowiadających obecnie części działek nr 4/18, 4/15, 69/21, 9/28. Z powyższą decyzją nie zgodziła się J. P., której pełnomocnik wniósł odwołanie od tej decyzji. Podtrzymał w nim w pełni żądanie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Odwołanie to nie zostało uwzględnione. Decyzją z dnia [...] 2001 r., znak:[...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej w skrócie - k.p.a.), Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że jak wynika z ustaleń poczynionych przez organ I instancji obie działki nr 7/2 i 7/8 zostały przejęte na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości pod budowę Szpitala w P. (aktem notarialnym z [...] 1976 r. Rep. [...] oraz aktem notarialnym z dnia [...] 1983 r. Rep. [...]). Na podstawie wyrysu z mapy ewidencji gruntów i wypisu z rejestru gruntów sporządzonych przez mgr inż. B. K. w dniu [...] 2000 r. L Ks. Rob. [...] wywłaszczona działka nr 7/2 weszła w skład działek nr 4/18, 69/21, 14/15 obr [...]. Z kolei z mapy stanu prawnego oraz wypisu z rejestru gruntów, sporządzonych przez mgr inż. M. W. w dniu [...] 2000 r. l. Ks. [...] wynika, że wywłaszczona nieruchomość działka 7/8 weszła w skład działki nr 9/28 obr.[...]. Wojewoda podkreślił, że art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest możliwy, gdy zostaną spełnione dwie i to równocześnie przesłanki – nieruchomość okazała się zbędna na cel na który została wywłaszczona, druga, że aktualny w chwili orzekania stan prawny nieruchomości nie stanowi przeszkody do jej zwrotu. Jeżeli zatem ustalono, że działki 7/2 i 7/8 stały się częścią działek 4/18, 14/15, 9/28 , a te stanowią własność Fundacji w K. to trafne jest stanowisko organu I instancji, opierające się na poglądzie T. Wosia, że zadysponowanie nieruchomością wywłaszczoną przez Skarb Państwa poprzez jej zbycie umową cywilnoprawną na rzecz osób trzecich spowodowało, że roszczenie o zwrot jest bezprzedmiotowe. Co się tyczy działki 69/21 to w myśl art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zdaniem Wojewody nie stała się ona zbędną na cel wywłaszczeniowy. Wyniki oględzin i stosowny wypis z rejestru gruntów dowodzą że część działki nr 7/2, która weszła w skład działki nr 69/21 stanowi ul.[...]. Nieruchomość w planie realizacyjnym jako załączniku do decyzji z [...] 1974 r. była przeznaczona pod urządzenie drogi nie można więc jej uznać za zbędną. W ocenie Wojewody decyzja organu I inst. jest więc zgodna z prawem i należało ją utrzymać w mocy. W skardze na powyższą decyzję pełnomocnik skarżącej J. P. zarzucił rażące naruszenie prawa materialnego. W jego ocenie nie spełniono bowiem wymogu art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który zobowiązuje właściwy organ do zawiadomienia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy o zamiarze użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji wywłaszczeniowej. Skarżąca takiego zawiadomienia nie otrzymała. Zdaniem pełnomocnika skarżącej doszło do świadomego złamania zakazu wypływającego z art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W takim razie nie można mówić o bezskuteczności roszczenia skarżącej. Pełnomocnik podkreślił, że Konstytucja RP traktuje prawo własności jako podstawowe prawo jednostki a ochrona tego prawa jest podstawową zasadą ustrojową. Pełnomocnik skarżącej podniósł także, że ograniczenie prawa własności może odbywać się tylko w drodze ustawy. W oparciu o tak sformułowane konstytucyjne zasady ochrony prawa własności Sejm RP uchwalił nową ustawę o gospodarce nieruchomościami. Dla uniknięcia dowolności i stosowania w rozstrzygnięciach przez organy administracji zasady swobodnej oceny, ustawa ta w rozdziale 6 precyzuje kiedy i jak należy zwracać wywłaszczone nieruchomości. Gdyby było tak, jak rozumują Wojewoda i Prezydent Miasta K., że Skarb Państwa może dowolnie dysponować wywłaszczoną nieruchomością, to nie potrzebny byłby w ustawie o gospodarce nieruchomościami art. 6 precyzujący ściśle cele publiczne na które można ograniczać prawo własności, art. 136 ust. 2 tej ustawy, zobowiązujący do zawiadomienia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o zamiarze zmiany celu użycia nieruchomości i cały rozdział 6 działu III ustawy oraz nawiązujący do postanowień tego rozdziału art. 216. Przytoczone w decyzji Wojewody: uchwała Sądu Najwyższego z 23 września 1993 r. jak i praca prof. T. Wosia "Wywłaszczenie i zwrot nieruchomości" znane są skarżącej i dotyczą zupełnie innej sytuacji prawnej. W tamtych przypadkach Skarb Państwa nie zadysponował wywłaszczoną nieruchomością zbywając ją z naruszeniem prawa jak ma to miejsce w niniejszej sprawie w przypadku działek nr 7/2 i 7/8. Przekazanie na rzecz Fundacji w K. wywłaszczonych na cel budowy publicznego szpitala (art. 6 pkt 6u.g.n.) działek jest oczywistą zmianą celu. Zdaniem skarżącej Szpital prywatny nie jest szpitalem publicznym. Wojewoda M. nie znalazł w ustawie o gospodarce nieruchomościami argumentów prawnych. Posłużył się więc argumentami nie odnoszącymi się do istoty sprawy i zdezaktualizowanymi, z okresu działania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Wojewoda całkowicie mija się z prawdą omawiając z kolei sprawę zwrotu części działki nr 69/21 obr. [...] stanowiącej część wywłaszczonej działki nr 7/2. Nawet Prezydent Miasta w swojej decyzji ([...] z dn. [...] 2001 r. str. 2) nie twierdzi, że na terenie części dawnej działki 7/2 istnieje ulica [...]. Prezydent stwierdził, że na działce tej została aktualnie urządzona droga dojazdowa do prowadzonej budowy szpitala oraz, że działka ta została przeznaczona pod ulicę [...]. Wojewoda powołuje się na protokół z rozprawy w dniu [...] 2000 r., podczas której dokonano również oględzin. Według ustaleń zawartych w protokole działka nr 7/2 przecina drogę z płyt betonowych – wg planu ulicę A. B. W tym samym protokole przedstawiciel gminy zauważa, że działka stanowi fragment drogi dojazdowej do placu budowy. Stosowny wyrys i wypis z ewidencji gruntów pokazują działkę 69/21 w części działki 7/2. Nie ma jednak mowy o istnieniu wybudowanej ulicy [...]. Budowa nigdy nie została bowiem rozpoczęta. Wbrew temu co pisze Wojewoda nie wykonano żadnych prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia. Nie istnieje także protokół odbioru tych prac. Pełnomocnik skarżącej podniósł, że Wojewoda powołuje się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na plan realizacyjny z 1974 r., Prezydent natomiast pisze o planie realizacyjnym z 1975 r. tymczasem, przeglądając akta w Urzędzie Wojewódzkim w K. udostępniono mu decyzję o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z [...] 1982 r. Pełnomocnik podnosi dalej, że działka nr 7/2 została wywłaszczona w całości pod budowę Szpitala [..] w P., ale zgodnie z wówczas obowiązującym prawem (ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości) w części z przeznaczeniem na budowę ulicy "[...]". Jak już wykazano, do realizacji tego celu nigdy nie przystąpiono. Aktualny stan prawny przewiduje szczegółowo cele wywłaszczenia w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jest w nim mowa o wydzielaniu gruntów pod drogi i o budowie obiektów publicznych. Gmina K. powinna zatem część działki nr 7/2 zwrócić właścicielce. Jeśli natomiast zamierza realizować na niej drogę, to powinna nabyć ją na zasadach określonych w obecnie obowiązującej ustawie. Wojewoda przytaczając wiele stwierdzeń z decyzji Prezydenta Miasta pominął jednak ważne okoliczności. Nabycie bowiem nieruchomości przez Fundację nastąpiło na podstawie umowy notarialnej w myśl zobowiązań Wojewody. Pełnomocnik podnosi, ze skarżąca zauważa rozbieżności w powierzchni działek przekazanych na rzecz Fundacji w stosunku do powierzchni działek do których przekazania zobowiązał się w Wojewoda w akcie ustanowienia Fundacji. Działka nr 7/2, stanowiąca część działki nr 14/15 nie była objęta tym zobowiązaniem. Wojewoda nie zobowiązał się do oddania terenu stanowiącego zaplecze budowy szpitala. Nie wyjaśnienie tych kwestii stanowi, zdaniem pełnomocnika skarżącej, naruszenie art. 7, 9, 78 § 1 i 80 k.p.a. Żadna z instancji nie bierze pod uwagę także faktu, ze działki o obecnej numeracji: 9/25 i 14/15 leżą całkowicie poza obszarem zainwestowania publicznego szpitala jak i ośrodka zdrowia realizowanego przez Fundację. W piśmie przygotowawczym pełnomocnika skarżącej, wyznaczonego z urzędu, które wpłynęło do Sądu w dniu [...] 2006 r., podniesiono, że Fundacja postawiona jest w stan likwidacji. Pełnomocnik skarżącej załączyła do pisma kopie decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji 31 marca 1983 r., znak: [...] o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowego szpitala. Pełnomocni skarżącej dołączył także decyzje Prezydenta Miasta z [...] 2006 r., znak: [...] o uchyleniu decyzji z [...] 1999 r. przenoszącej decyzję z [...] 1983 r., znak: [...] na nowego inwestora Fundację w K. oraz decyzje Starosty z [...] 2005 r. orzekającej o zwrocie działek nr 69/23 i 69/26. Pełnomocnik podtrzymała w całości wywody uprzednio wniesionej skargi akcentując, że doszło do naruszenia naczelnych zasad postępowania administracyjnego - art. 6 i 7 k.p.a. Podniosła, że działka nr 69/21 jest własnością Gminy K., natomiast działki nr: 4/18, 4/15 i 9/28 stanowiły własność Fundacji. W tej sytuacji należało w każdej z tych spraw wydać oddzielne rozstrzygnięcie. W odniesieniu do działki stanowiącej własność Gminy K., zgodnie z art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. Prezydent podlega wyłączeniu. Wojewoda naruszył więc art. 26 k.p.a. nakazujący załatwienie sprawy przez organ wyższego stopnia nad prezydentem lub wyznaczenie innego organu do załatwienia tej sprawy. Uważa za błędne stanowisko Wojewody za zbędne badanie przesłanek zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.). W świetle art. 1 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, w tym w zakresie - legalności decyzji administracyjnych ( art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). Przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, dlatego też kontroli legalności dokonują również z urzędu. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie był art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, zawiadamiając o tym właściwy organ. W przepisie tym ustanowiona jest więc podstawowa przesłanka zwrotu wywłaszczonej nieruchomości – jej zbędność na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Organ prowadzący zatem sprawę o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zobowiązany jest ustalić, czy przesłanka ta zaistniała. Art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami określa okoliczności stanowiące o zbędności nieruchomości jako przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Zgodnie z tym przepisem nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany. Podkreślić należy, że w powyższym przepisie ustawodawca zawarł koniunkcję przesłanek, a zatem muszą one powstać razem, by można było uznać nieruchomość za zbędną. W rozpatrywanej sprawie zarówno Prezydent Miasta jak i powtórnie rozstrzygający sprawę w jej całokształcie Wojewoda stanęli na stanowisku, że podstawą do odmowy zwrotu wywłaszczonych nieruchomości stało się przede wszystkim rozdysponowanie wywłaszczonymi nieruchomościami przez Skarb Państwa poprzez ich zbycie w drodze umowy cywilnoprawnej na rzecz osób trzecich, w tym wypadku na rzecz Fundacji w K. Istotnie, w art. 138 i 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami zawarte są tzw. negatywne przesłanki zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Pierwszy z przepisów dotyczy sytuacji, gdy wywłaszczona nieruchomość została oddana w trwały zarząd lub użytkowanie (ust. 1) lub jest przedmiotem obligacyjnej umowy najmu, dzierżawy lub użyczenia. Wywłaszczone, żądane do zwrotu działki, zostały oddane Fundacji w K. w drodze darowizny. Takiej sytuacji nie przewiduje wzmiankowany przepis art. 138 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W niniejszej sprawie zastosowania nie może mieć również art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stanowi on, że roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. przed 1 stycznia 1998 r. nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo wieczystego użytkowania na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Muszą zatem zachodzić kumulatywnie wskazane warunki. W tym przypadku nie ma to miejsca. Przedmiotowe nieruchomości nie zostały sprzedane, lecz zostały oddane w drodze darowizny, a także nie ustanowiono na nich prawa wieczystego użytkowania. Rozporządzenie tymi nieruchomościami nastąpiło [...] 1998 r., a więc po wejściu w życie ustawy. Roszczenie o zwrot, przysługujące skarżącej nie wygasło więc, zgodnie z postanowieniami art. 136 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ani też nie jest wyłączone z mocy art. 229 ustawy. Doszło zatem do uchybienia przepisom prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy. Obowiązkiem organów orzekających było więc ustalenie materialnoprawnych przesłanek zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 i 137 ustawy, w zgodzie z zasadami postępowania administracyjnego. Organy orzekające powinny więc w pierwszym rzędzie ustalić, czy z wnioskiem o zwrot wystąpił legitymowany do tego podmiot, a w przypadku spadkobierców właściciela wywłaszczonej nieruchomości, czy żądanie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości nastąpiło na zgodny ich wniosek. Ponadto rzeczą organu było ustalenie zbędności nieruchomości na cel wywłaszczeniowy. Stwierdzenie przez właściwe w sprawie organy, że przedmiotowe działki stały się zbędne na cel wywłaszczeniowy winno poprzedzać ustalenie celu wywłaszczenia. Cel ten musi być interpretowany bardzo ściśle (por. wyrok NSA z 22 października 1993 r., S.A./Kr 477/93 niepublik.) i zgodnie z art. 119 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami powinien być on wskazany w decyzji wywłaszczeniowej. Aby jednak to uczynić organ orzekający w sprawie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości zobligowany jest, zgodnie z postanowieniami art. 7 k.p.a., statuującego zasadę dochodzenia prawdy obiektywnej, zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i 80 k.p.a.). W niniejszej sprawie w aktach sprawy brak było istotnych dla treści rozstrzygnięcia dokumentów w postaci oryginału protokołu z oględzin z dnia [...] 2001 r., na który powołuje się Wojewoda M. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Znajdowała się jedynie jego nie uwierzytelniona i nie opieczętowana kopia w aktach II instancji. Brak było również załącznika do decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z dnia [...] 1975 r., znak:[...], o którym wzmiankuje w uzasadnieniu decyzji organ I instancji oraz. decyzji z dnia [...] 1974 r., znak:[...], na którą to powołuje się Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i załącznika do niej, mającego odzwierciedlać, że część działki nr 69/21, odpowiadającej wywłaszczonej działce nr 7/2 została przeznaczona pod ulicę [...] w K. Powyższe dokumenty dopiero za pismem z dnia [...] 2006 r. zostały uzupełnione, co potwierdza, że organy nie orzekały na podstawie całego materiału dowodowego. Stanowi to uchybienie postanowieniom art.: 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Ustalenie celu wywłaszczenia przedmiotowych nieruchomości nie powinno organom nastręczać trudności. W aktach sprawy znajdują się akty notarialne, na mocy których Skarb Państwa nabył przedmiotowe nieruchomości i wynika z nich w sposób oczywisty cel wywłaszczenia tych nieruchomości: "pod budowę Szpitala [...] w P." Ustalenie natomiast przesłanki zbędności nieruchomości wymagać będzie dogłębnej analizy materiału dowodowego. Nie wytrzymuje krytyki stanowisko Wojewody, że urządzenie drogi dojazdowej "do prowadzonej budowy szpitala" nie pozwala uznać jednej z przedmiotowych nieruchomości jako zbędnej na cel wywłaszczeniowy w rozumieniu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tej kwestii niezmiernie ważne jest ustalenie okoliczności, czy w chwili przejęcia działki nr 7/2 na rzecz Skarbu Państwa zostały przez inwestora poczynione jakiekolwiek prace, by zrealizowany został cel wywłaszczenia - budowa Szpitala w P. Czy poczynione zostały konkretne nakłady inwestycyjne i czy wykonano jakiekolwiek roboty związane z budową drogi jako infrastruktury szpitala. Nie jest równoznaczne z wybudowaniem drogi wchodzącej w skład infrastruktury szpitala ułożenie płyt betonowych stanowiących dojazd do budowy. Podkreślić należy, że wywłaszczenie nieruchomości jest szczególną instytucją prawa. Polega ona na odjęciu właścicielowi prawa do nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli jest ona niezbędna dla określonych celów publicznych, których inaczej nie można realizować. Wywłaszczona nieruchomość nie może więc być wykorzystywana dla innych celów, niż te dla których została wywłaszczona. Istota tego zakazu, ustanowiona w art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, polega na tym, że w razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu właściwy organ jest zobowiązany zawiadomić poprzedniego właściciela tej nieruchomości lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując go jednocześnie o możliwości zwrotu. Taki obowiązek wypływa z art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie został on zrealizowany w tej sprawie. Skarżąca nie została zawiadomiona o zamiarze wykorzystania przedmiotowych nieruchomości na cele nie publiczne. Nie uzyskano też jej stanowiska, czy jest zainteresowana odzyskaniem wywłaszczonych nieruchomości na zasadach określonych w art. 139, 140 i 141 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w szczególności z jednoczesnym dokonaniem rozliczeń (art. 140 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Gdy w okresie 3 miesięcy od otrzymania zawiadomienia skarżący nie złoży wniosku o zwrot, uprawnienie do zwrotu wygasa i ustaje zakaz użycia nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji wywłaszczeniowej. Uzasadnione są więc w tym zakresie zarzuty pełnomocnik skarżącej podniesione na rozprawie. Nie można się natomiast zgodzić ze stanowiskiem pełnomocnik skarżącej, co do wyłączenia z orzekania w niniejszej sprawie Prezydenta Miasta. Zgodnie z art. 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, zwrocie odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu i terminach zwrotu, orzeka starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji. W niniejszej sprawie, żądane do zwrotu działki położone są na terenie K. - miasta na prawach powiatu (art. 91 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym ( t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm., zwana dalej ustawą o samorządzie powiatowym) oraz załącznik Rady Ministrów z 7 sierpnia 1998 r w sprawie utworzenia powiatów, Dz. U. Nr 103, poz. 652.), które to, zgodnie z treścią art. 92 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym jest gminą wykonującą zadania powiatu, na zasadach określonych w tej ustawie. Stosownie do treści powołanego art. 92 ustawy o samorządzie powiatowym funkcje organów powiatu w miastach na prawach powiatu sprawuje: 1) rada miasta, 2) prezydent miasta. Ustrój i działanie organów miasta na prawach powiatu, w tym nazwę, skład, liczebność oraz ich powoływanie i odwoływanie, a także zasady sprawowania nadzoru określa ustawa o samorządzie gminnym (art. 92 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym). Z powyższego wynika, że w gminie mającej status miasta na prawach powiatu nie ma oddzielnych organów samorządu powiatowego, a kompetencje zarządu powiatu i starosty wykonuje prezydent miasta (por. Komentarz do ustawy o samorządzie powiatowym pod red. P. Chmielnickiego, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2005 i Prawo samorządu terytorialnego w Polsce; K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, W. Kisiel, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2006). Uprawnienia do działania w charakterze organu I instancji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej czerpie on z przepisów art. 39 ust. 1 w zw. z art. 11a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym (ustawa z dnia 8 marca 1990 r., j. t. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm., zwana dalej ustawą o samorządzie gminnym). Przywołany na wstępie przepis art. 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami, upoważnił starostę do załatwienia sprawy, dotyczącej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Z uwagi na przepisy ustrojowe w miastach na prawach powiatu, zadania starosty, w tym wynikające z art. 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wykonuje prezydent. Z powyższego wynika, że Prezydent Miasta był organem właściwym do wydania w przedmiotowej sprawie o zwrot wywłaszczonych nieruchomości decyzji administracyjnej w I instancji. Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę nie podziela poglądu wyrażonego w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2003 r., sygn. OPS 1/03, do której odwołała się pełnomocnik skarżącej. Aby podmiot znajdujący się w strukturze państwa lub samorządu terytorialnego, wyodrębniony organizacyjnie mógł być nazwany organem, musi posiadać podstawę do działania czyli kompetencję. Przez kompetencję, rozumieć należy zdolność organu do skonkretyzowanego aktualizowania potencjalnego, sformułowanego przez prawo obowiązku działania. Kompetencja, to nie tylko możność, ale i obowiązek korzystania przez organ z określonej formy działania, należącej do działań administracyjnych. Kompetencję organu należy odróżnić od jego zadań, które są również określone ustawowo, ale nie wiążą się z konkretnym działaniem, lecz dotyczą ogólniejszego celu, jaki organ ma osiągnąć, wykorzystując do tego zespół swoich kompetencji. Jeżeli realizacja kompetencji administracyjnej ma polegać na rozpoznawaniu i rozstrzyganiu spraw w postępowaniu administracyjnym, czyli na stosowaniu prawa administracyjnego za pomocą wydawania aktów administracyjnych konkretyzujących jego normy (decyzji administracyjnych), wtedy kompetencję nazywa się właściwością organu. Kompetencja organu jest co do zasady wyznaczana ustawowo. Kwestia ta nie może być zatem regulowana aktami niższego rzędu. Wynika stąd zakaz przekazywania sobie kompetencji przez same organy, bez specjalnego upoważnienia (por. J. Zimmermann w: Prawo administracyjne, Kantor Wydawniczy Zakamycze 2005, s. 119-120). Choć we wspomnianej uchwale mowa jest o wyłączeniu pracownika, to w istocie, skoro zgodnie z nią wyłączeniu podlega każdoczesny piastun organu, jej stosowanie prowadzi do wyłączenia organu od rozpoznawania wszystkich spraw o określonym przedmiocie. Następuje więc utrata właściwości organu do załatwienia konkretnej sprawy indywidualnego podmiotu. W rzeczywistości więc, uchwała zmierza do istotnej zmiany kompetencji organów administracji publicznej, wynikających z norm ustrojowych, norm kompetencyjnych i norm administracyjnego prawa materialnego. Zauważyć bowiem należy, że organy gminy (w tym również gmin-miast na prawach powiatu), zostały z mocy regulacji ustawowych (kompetencyjnych i prawa materialnego), upoważnione do kształtowania stosunków, których jedną ze stron jest własna gmina organu. Sąd podziela natomiast w pełni poglądy, jakie zostały wyrażone przez T. Wosia w glosie do wzmiankowanej uchwały (publik. w Samorząd Terytorialny nr 12/2004, s. 70). Przyznać należy, że obowiązujące prawo przewiduje pewne formy za pomocą, których może nastąpić przekazanie kompetencji. Taką konstrukcją, która to umożliwia, jest instytucja wyłączenia organu i w konsekwencji wyznaczenie innego do prowadzenia danej sprawy. W obecnych przepisach k.p.a. brak jest jednakże unormowania mówiącego o wyłączeniu organów gminy w sprawach, w których gmina ta jest stroną. Nie można zatem zgodzić się z pełnomocnikiem skarżącej, że podstawą takiego wyłączenia stanowiłby art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. przyjmując wykładnię zaprezentowaną przez NSA we wspomnianej już uchwale z 19 maja 2003 r.; OPS 1/03. W uchwale tej, dla uzasadnienia podstaw wyłączenia, odesłano nie do przepisów dotyczących wyłączenia organu administracyjnego od załatwienia indywidualnej sprawy konkretnie oznaczonego podmiotu (art. 25 k.p.a.), ale do przepisów dotyczących wyłączenia pracownika (art. 24 k.p.a.). Zdaniem Sądu orzekającego, to czy prezydent miasta na prawach powiatu jest, czy nie jest pracownikiem, nie ma istotnego znaczenia. Istotą podstaw wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu, są bowiem jego indywidualne związki z indywidualną sprawą. Przyczynami wyłączenia pracownika są więc, przypadki bliskości wobec stron oraz przypadki bliskości wobec samej sprawy. Relacje te mają dotyczyć osoby pracownika, a nie piastuna organu. Relacja zaś, w jakiej prezydent miasta na prawach powiatu, wykonujący zadania starosty, pozostaje w stosunku do gminy wynika z norm o charakterze ustrojowym i dotyczy organu, a nie konkretnej osoby sprawującej urząd prezydenta. Podkreślić również należy różnicę w konsekwencjach wyłączenia pracownika i organu. Wyłączony od udziału w danej sprawie pracownik, traci możność podejmowania czynności procesowych w danej sprawie, następstwem wyłączenia organu jest natomiast utrata właściwości do załatwienia danej sprawy administracyjnej. W takim stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w K., na podstawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. orzekł w punkcie II i III sentencji wyroku, na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.).